Hogyan folyósítja majd az Európai Bizottság a következő költségvetési alapokat?
A 2028–2034-es pénzügyi keret legnagyobb kérdése nem az, mennyi pénz van, hanem hogy milyen apró betűs feltételekhez kapcsolódnak a források.
Az Európai Számvevőszék a napokban tette közzé újabb értékelését a 2028–2034-es többéves pénzügyi keretről szóló javaslatokról. A dokumentum egy korábbi, 2025-ben megfogalmazott értékelés folytatása és az új dokumentum most azt elemzi, hogy mi valósult meg a korábbi javaslatokból. Az eredmény nem túl hízelgő a Bizottság szempontjából. Az Európai Számvevőszék nem döntéshozó szerv, így a költségvetés tervezése során nem módosíthat, nincsen vétójoga, viszont az a szerepe, hogy az uniós pénzek elköltésének módját alaposan vizsgálja.
A nagy politikai hajrában, hogy még 2026 decemberében elfogadják a költségvetést, igencsak valószínű, hogy a Számvevőszék megjegyzéseit egyszerűen figyelmen kívül hagyják. Pedig az észrevételek nem részletkérdésekről szólnak, hanem arról, hogy kinek mennyi hatalma lesz hatalma a pénz fölött, amikor 2036-ban lezárul a következő ciklus.
A legnagyobb problémák
A legsúlyosabb kritika a pénzek fölötti ellenőrzés és a felelősség rendszerének gyengülése. A javaslat szerint a Bizottság visszakövetelése (vagyis az a pénzügyi korrekció, amellyel a testület egy szabálytalanul elköltött összeget visszavon) csak akkor válik megmásíthatatlanná, ha a tagállam az utolsó ellenőrzési csomag benyújtásáig nem orvosolta a problémát, vagyis 2036 februárjáig. A visszatartás pénzügyi hatása tagállamonként nagyon eltérő lehet és a szigorító szándék akár meg is változhat. Mi több, a szöveg nem tisztázza, mikor és hogyan alkalmaznák azokat a korrekciókat, amelyeket egy minta alapján a teljes összegre kiterjesztenének. A felelősségi körök megosztása, a legszükségesebb ellenőrzések mércéje és a biztosítási lánc működése definiálatlan maradt: vagyis pont az a réteg, amely az uniós pénzek jogszerű elköltéséért felel. Külön gond, hogy a nyomon követhetőség a tagállamokon belül nem jut el a tényleges végrehajtókig, így nem lehet látni, hogy a végén kihez került a pénz.
Az értékelés módszere hasonlóan problémás. A mérföldkövek és célértékek a pénzügyi konstrukciók központjába kerültek, a hangsúly mégis a végrehajtási előrehaladáson marad. Magyarán, a kifizetési feltételek elsősorban azt mérik, mennyi mindent végeztek el, és nem azt, hogy milyen eredményt értek el. Annak meghatározása, hogy mennyi pénz jár olyan intézkedésekért, amelyeknek nincs közvetlen költsége, például egy reformért, igencsak homályos. Így a különböző tagállamokban hasonló reformok eltérő összeget kaphatnak, eltérő nagyságrendű reformok pedig azonosat. Az sem világos, hogy a mérföldkövek teljesítése, a horizontális elvek és a jogszerűségi vizsgálatok hogyan illeszkednek egymáshoz ebben a modellben. A kifizetés ugyanis pusztán a tagállam nyilatkozata alapján is megtörténhet, kötelező előzetes ellenőrzés nélkül, az értékelés szempontjait pedig maga a Bizottság mérlegeli. Az költségvetési tervben szereplő „uniós hozzáadott érték” jogi meghatározása elmaradt, ami azt jelenti, hogy ugyanaz a fogalom programonként mást jelenthet. Vagyis, nem tudni, hogy a Bizottság mit tekint majd annak és azt sem lehet tudni, hogy hogyan lehet a különböző projekteket egymással összehasonlítani.
A homályos megfogalmazásokon kívül a Számvevőszék anyagi kockázatokra is felhívja a figyelmet. A Flexibility Instrument, vagyis az a keret, amellyel a büdzsé előre nem látott kiadásokat kezelhet, ingadozó forrásokra támaszkodik: olyan pénzekre, amelyek abból származnak, hogy a tagállamok nem hívták le a számukra lekötött összegeket, továbbá a kiszabott bírságokból befolyó bevételekre. Ezek nem kiszámítható alapok, ráadásul a fix évi 2 milliárd euró mellett igencsak szerény biztosítékot nyújtanak. Ezen túlmenően, a mechanizmus arra ösztönözheti a Bizottságot, hogy visszatartson alapokat, illetve a minél nagyobb bírság szedésének lehetősége szempontjából értékeljen programokat.
A tagállami tervek rugalmassági tartalékjait pedig úgynevezett ring-fencing szorítja, azaz bizonyos pénzeket eleve kijelölt célokra kell félretenni; ezeket nem lehet szabadon átcsoportosítani. Így például, ha egy régióban vagy egy ágazatban váratlanul baj támad a rendelkezésre álló összegeket nem lehet átcsoportosítani. Ezen túlmenően, az uniós saját források biztosítása esetében az adatok megbízhatósága ingatag: az e-hulladékhoz kapcsolódó bevételnél nincs jogi kötelezettség arra, hogy a tagállam a benyújtás előtt ellenőrizze a jelentett adatokat, a dohánytermékeknél pedig a csempészet jócskán torzítja a hivatalos számokat.
Amit a korábbi észrevételekből orvosoltak
A korábban azonosított 28 javítandó elemből egyetlen egyet sikerült teljesen lefedni, és tizenkilencet részben. A legjobb eredményt a költségvetési rugalmasság hozta: a többéves keret felső határa feletti eszközök száma nyolcról négyre csökkent, a nem tematikus rugalmassági eszközök megerősödtek, és az Európai Versenyképességi Alapon belül megnyílt az átcsoportosítás lehetősége a négy szakpolitikai terület között. Az egyszerűsítés területén érdemi lépések történtek: a fejezetek száma hétről négyre, a programoké 52-ről 16-ra esett, megjelent az egységes teljesítményjelentés és az egységes ügyfélkapu (Single Gateway). Az Európai Szemeszter kapcsán a reformok a tagállami tervek középpontjába kerültek, a jogállamisági fejezetben pedig két külön, időhöz kötött eljárás jött létre, amelyek akár végleges forrásvesztéshez is vezethetnek.
Nyolc lehetőségnél maradtak érdemi hiányosságok, és a legkevésbé lefedett terület az úgynevezett költségekhez nem kötött finanszírozás: az a megoldás, amikor a Brüsszel nem a felmerült költségeket téríti meg tételesen, hanem előre meghatározott célok teljesítéséért fizet. A mechanizmus a helyreállítási alapok logikáját követné, amelynek visszásságairól itt írtunk. Teljesség hiány nélkül, a legsúlyosabb kérdések: az uniós hozzáadott érték jogi definíciója hiányzik; a mozgósított beruházásoknál nem határoznak meg célarányt, amiből látszana, mennyi magánpénzt sikerül megmozgatni; a külön költséget nem igénylő intézkedések elkerülésére vonatkozó elv; a kifizetési feltételek egyértelműsége; a pénzek teljes nyomon követhetősége a gyakorlati végrehajtókig; a szabálytalanság pénzügyi következményeinek rögzítése; valamint az előre meghatározott törlesztési terv a hitelfelvételhez. A Global Europe programnál pedig a közvetlen odaítélések és a pénzügyi garanciák magánszereplőkre bízott kezelése a verseny, az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvét is alááshatja, miközben növeli annak kockázatát, hogy a büdzsé olyan kötelezettségeket vállal, amelyek később behajthatatlanok lesznek.
Miért problémás ez?
Az uniós költségvetés elfogadottsága nem a büdzsé nagyságából fakad, hanem abból, hogy a közös alapok elköltése ellenőrizhető, és a szabályok mindenkire egyformán vonatkoznak. Nem az idő önmagában a baj: egy bonyolult, hét évre szóló eljárásban jogos, hogy a vitás kérdéseket évekig lehet javítani, sőt az az ésszerű, hogy a tagállamnak legyen alkalma orvosolni a hibát, mielőtt a visszavonás megmásíthatatlanná válik. A probléma a mércék hiánya és az értékelés önkényessége. Az Európai Szemeszter éppen erre a legjobb példa: az éves ajánlások rendszerint olyan reformokat sürgetnek, amelyek a brüsszeli gazdaságpolitikai gondolkodás logikáját követik. Így a nyugdíjkorhatár emelését, a bérek és az adóterhek alakítását, az energiatámogatások leépítését, a szociális kiadások átalakítását szokták szorgalmazni. Ezek egy része hosszú távon indokolható, ám az ajánlások gyakran nem veszik figyelembe, hogy egy-egy tagállam gazdasága másképp illeszkedik az uniós struktúrába: más a demográfiai helyzete, más a tulajdoni szerkezete, más az energiarendszerének a kitétele, és a leglényegesebb – más a lakosság anyagi teherbírása. A tagállami sajátosságok elismerése nem kényelmi kérdés, hanem annak feltétele, hogy az ajánlás ne váljon kívülről előírt, a tagállami realitásba nem illeszkedő „tervgazdasági” lépésnek. Ha viszont a források elosztását olyan fogalmakhoz kötjük, mint az „adequate contribution”, vagyis, hogy egy tagállam „elegendő mértékben” járul-e hozzá az uniós célokhoz miközben azt senki nem definiálja, mi számít elegendőnek, akkor a mérce nem szakmai, hanem egyszerűen politikai lesz.
A definiálatlan mérce pedig a leghatékonyabb nyomásgyakorlási eszköz, mert nem lehet rájuk hivatkozni, csak elszenvedni őket. A dokumentum legalább hat olyan elemet tartalmaz, amely a források politikai célú visszatartásának vagy feltételessé tételének irányába mutat.
- A Charta horizontális feltétel. Ha egy tagállam megsérti az uniós alapjogi Chartát, végleges is lehet a forrásvesztés, méghozzá rövid, határidőhöz kötött eljárásban. Ez a legerősebb beavatkozási pont, és éppen azért nehezen kiszámítható, mert a jogállamisági feltételhez képest alig tér el az eljárás menete.
- A jogállamisági horizontális feltétel. Párhuzamos, hasonló következményekkel járó mechanizmus, amelynek módszertana a jogállamisági jelentésre támaszkodik. A két eljárás egymás mellett létezik, és a gyakorlati alkalmazás megítélése a Bizottság kezében van.
- A forrásvesztés utáni újraelosztás joga. A Charta- vagy jogállamisági eljárás miatt elveszett összegeket a Bizottság saját maga által kezelt vagy közvetetten igazgatott programokra csoportosíthatja át. Ez azt is jelenti, hogy a szankcionált tagállam kárára a Bizottság a saját prioritásai szerint oszthat el pénzt.
- A tagállami nyilatkozaton alapuló kifizetés. A javaslat lehetővé teszi, hogy a pénz bizonyos esetekben pusztán a tagállam írásos nyilatkozata alapján kifizethető lehessen, előzetes kötelező ellenőrzés nélkül. Ez megnyitja a lehetőséget, hogy a kifizetést bizonyos feltételek teljesítésének ígéretéhez kössék, miközben a teljesítés utólagos vizsgálata igencsak bizonytalan.
- Az „elegendő hozzájárulás” mint értékelési szempont. Mivel a fogalom meghatározatlan, a Bizottság gyakorlatilag maga döntheti el, mi számít elegendőnek egy adott szakpolitikai területen – ez pedig politikai alku kérdése, nem pedig szakpolitikai kérdés.
- A Bizottság mérlegelési jogköre a tervek jóváhagyásakor. A tagállami tervek értékelése és a források elosztása során a szempontok javarészt mérlegelés tárgyát képezik, az auditok terjedelme, időzítése és módszertana pedig elégtelenül meghatározott. Ez a kombináció teszi igazán sebezhetővé a tagállamokat.
Érdemes figyelembe venni a magyar példát. A Számvevőszék dokumentuma jogállamisági mechanizmusokról és forrásfelfüggesztésről általánosságokban beszél, és konkrét tagállamot nem nevez meg. A mechanizmus logikája azonban a jogállamisági feltételrendszerhez kapcsolódik, amelynek európai gyakorlata már adott: az uniós források feltételhez kötése a jogállamisági eljárás keretében (például a gyermekvédelmi törvényhez kapcsolódó eljárás nyomán hozott pénzügyi intézkedések) pontosan azt mutatja, hogy a jogi keret nem elméleti. A források visszatartása valóságos politikai tényezővé válik, és a jogállamisági feltételrendszer az uniós értékek érvényesítésének (így a magyar esetben a a pedofília miatt elítélt személyek személyiségi jogainak sérelme) és adott esetben politikai eszköztárnak is a terepe. A jelenlegi szövegek annyi mérlegelési pontot hagynak nyitva, hogy a források elosztása nehezen lesz megkülönböztethető politikai alkudozástól. Ez az uniós költségvetés valódi problémája: nem a feltétel létével, hanem annak mércéjével van baj.
Mit kellene másképp csinálni?
A közös alapok ereje az egységességben rejlik, nem a központi szándékban. A Számvevőszék észrevételei erre a legegyszerűbb és legnehezebben megkerülhető megoldást kínálják: a jogi szövegezést konkrétabbá kell tenni. Az uniós hozzáadott érték fogalmát a jogszabályban kellene meghatározni, nem a gyakorlatra hagyni. A horizontális feltételek alkalmazásához nyilvános és egyértelmű módszertan és közzétett értékelés kellene. Ezek nem gyengítenék a feltételeket, hanem kiszámíthatóvá tennék, ami elvileg mindenkinek, a szankcionáltnak és a döntéshozónak is érdeke. Az értékelési szempontokat, mint az „elegendő hozzájárulást”, a források „összpontosítását” definiálni kellene, mert a definiálatlan mérce a leghatékonyabb nyomásgyakorlási eszköz. Az Európai Szemeszter ajánlásainak pedig figyelembe kellene venniük a tagállami adottságokat, különben nem szakpolitikai iránymutatás marad, hanem kívülről előírt lista.
A kontroll oldalán a legegyszerűbb javítás a leghatásosabb: a korrekciók szabályainak rögzítése, a pénzek teljes nyomonkövethetősége a végrehajtókig, és a biztosítási lánc működésének világos leírása. Nem baj, ha egy vitás ügyet évekig lehet javítani: tagállami szempontból az a baj, ha közben nem tudjuk, milyen mércével mérik. A teljesítmény-keretrendszernél a teljesített feladatok számolása mellé eredmény- és hatásmutatókra is szükség lenne, különben a rendszer csak a gyorsaságot méri, nem azt, hogy a pénz célba ért – ennek uniós gyakorlatáról itt írtunk. A külső ellenőrzésnél a Számvevőszék jogait a érdemes lehet megerősíteni.
Az Európai Unió akkor használja jól a közös alapokat, ha a szabályok nem csak a forrásokról szólnak, hanem arról is, ki mér és pontosan milyen mércével. A Számvevőszék javaslatai nem a központosítás ellen szólnak, de még ők is javasolják, hogy a centralizált rendszer mellé ne kerüljön kontroll nélküli mérlegelés. Ezt a kérését pedig, ha a tapasztalat nem csal, A Bizottság most is „elfelejti” figyelembe venni – kérdés, hogy a tagállamok vezetői hajlandóak-e a szabályok tisztázása nélkül elfogadni a költségvetést és belesétálni egy politikai csapdába.
Nyitókép forrása: PicsFive / depositphotos.com
