Az uniós teljesítménymérés útvesztője
A Számvevőszék szerint az EU lakóház-felújítási programjai rendszerszinten rossz megoldásokba torkollnak, mert az EU a papírmunkát díjazza a valódi hatás helyett. A jelenség mögött álló csapda a következő költségvetési ciklusban csak erősödni fog.
Az Európai Unió forrás-felhasználásának hatékonysága, különösen a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (RRF) komoly strukturális és technikai kihívásokkal küzd, amelyek számos esetben igencsak megkérdőjelezik a valódi eredményességet. A legújabb Európai Számvevőszék jelentése több kritikus pontot is azonosítottak. Vizsgálatuk mindössze négy tagállamra szorítkozik (Belgium, Ciprus, Litvánia, Olaszország) így nem mondható, hogy minden tagállamra esetében ugyanez az eredmény a jellemző. Ugyanakkor, a feltárt visszásságok rendszerszintű hibákra mutatnak, így nem várható, hogy a többi uniós országban jellemzően eltérő helyezetekkel számolhatnánk.
Ha meg akarjuk érteni, milyen torzulásokkal küzd az Európai Unió források felhasználása, aligha találhatnánk jobb példát, mint a lakóházak energetikai felújításaira szánt alapok. Az RRF keretében megvalósuló munkálatok úgy sűrítik magukba a közpolitikai tévedések szinte teljes katalógusát, hogy tankönyvi illusztrációként hivatkozhatnánk ezekre.
Vegyük először a leginkább szembetűnő problémát. A Számvevőszék megállapította, hogy az RRF-forrásokból megvalósuló felújítások ritkán célozzák a mélyfelújítást, amely 60% feletti energiamegtakarítás eredményezne (6. oldal). Ehelyett a gyorsabban kivitelezhető, közepes mélységű munkákat részesítik előnyben. Ez előidézi az úgynevezett „bezáródási hatást” (lock-in effect): a részleges beavatkozások miatt a jövőbeli, mélyrehatóbb korszerűsítések technikai vagy pénzügyi szempontból évtizedekre ellehetetlenülnek (14. oldal).
A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a lakóházak RRF alapokból történő energetikai felújítása a legtöbb esetben alapvetően hibás. A nem megfelelően megtervezett szigetelést elvégzik, csakhogy erre később nem mindig lehet további rétegeket felvinni, vagy az építkezések során olyan anyagokat használnak, amelyek nem lesznek kompatibilisek a későbbi modernebb megoldásokkal. Itt belép egy súlyos pénzügyi korlát is: egy közepes mélységű felújítás után a tulajdonosnak szüksége van az beruházás megtérülésére mielőtt újabb munkálatokba fogna. Rendszer-hibaként jelenhet meg ugyanaz a jelenség: ha a fűtési rendszert a jelenlegi, még gyenge szigeteléshez méretezik, és utóbb mégis sor kerülne a falak, elektromos hálózat stb. bővítésére, vagy más mélyfelújítására, a fűtési rendszer túlméretezetté és gazdaságtalanná válik.
Mindez nem csupán technikai részlet: ha a felújítás nem egy tudatosan felépített, több szakaszból álló mélyfelújítás első lépése, a beruházás az EU hosszútávú dekarbonizációs céljai szempontjából szuboptimális marad. A Számvevőszék szerint a hatás különösen nagy kockázatot jelent az RRF forrásainál, mivel a tagállamok gyakran a gyorsan kivitelezhető, egyszerűbb munkákat – ablakcsere vagy napelem-telepítés – részesítették előnyben a komplexebb, 60% feletti megtakarítást hozó mélyfelújítások helyett. Ami talán még tanulságosabb: a vizsgált tagállamok gyakran nem rangsorolták a projekteket hatékonyság szerint, hanem minden elszámolható pályázatot befogadtak, amíg a keret tartott. A források így gyakran oda kerültek, ahol a legkönnyebb volt elkölteni őket, nem pedig oda, ahol a legnagyobb hatást érték volna.
Egy iskolapélda, amely minden hibát felmutat
Az absztraktabb kereteket is szerető olvasók számára valódi csemege, hogy négy elmélet számára is illusztrációk lehetnek a brüsszeli forráselosztás visszásságai. Ez a tény nem csupán a társadalomtudósok könyvtárban töltött unalmasabb napjait ragyogja be. A jelenség láthatóvá teszi azt, ami az uniós finanszírozási mechanizmusokban és azok értékelése során sokkal homályosabban jelenik meg.
Elsőként érdemes az útfüggőség és a (Számvevőszék által említett) „technológiai bezáródási hatást” vizsgálni. Az útfüggőség mechanizmusa egyszerű: ha egy folyamat elindul egy bizonyos úton, például egy részleges, felszíni szigeteléssel, a későbbi irányváltás vagy a mélyrehatóbb fejlesztés költségei és technikai akadályai exponenciálisan növekednek. Az alkalmazás ritkán marad elvont: az EU olyan ösztönzőket hozott létre, amelyek a „gyors győzelmeket” (quick wins) támogatják. Ha a lakástulajdonos állami támogatással feltesz egy vékonyabb, olcsóbb szigetelést, az épület energetikai besorolása javul egy kicsit. Ugyanakkor ezzel évtizedekre gazdaságtalanná válik egy valódi, komplex mélyreható felújítás, hiszen a meglévő, de nem optimális rendszert kellene visszabontani. Vagyis, a dekarbonizációs cél és a finanszírozási logika közötti távolság itt nem csupán elméleti, hanem fizikai – falakban, szigetelésben és kazánokban testesül meg.
Másodikként nézzük meg az esetet a megbízó-ügynök probléma szempontjából A a közpolitika klasszikus elmélete információs aszimmetriára épül: a láncolat most sem bonyolult, csak hosszú: EU a megbízó, a tagállami kormányok az első vonalbeli ügynökök, és a lakossági pályázó a másodvonalbeli ügynök. Az elmélet szerint a megbízónak és az ügynöknek eltérőek az érdekeik és az információs asszimetria miatt a megbízó érdeke nem valósul meg. Ebben az esetben az EU célja a hosszú távú dekarbonizáció; a tagállami kormányé az EU-s pénzek gyors lehívása, nehogy vissza kelljen fizetni, valamint a választói elégedettség növelése; végül a lakosé pedig a rezsicsökkentés a legkisebb saját tőke befektetésével. Mivel az EU nem tud minden egyes házhoz bekopogni (információs aszimmetria), olyan egyszerűsített indikátorokat határoz meg, mint az „elköltött eurók összege” vagy a „pályázatok száma”. Az ügynökök ezeknek a felszíni mutatóknak akarnak megfelelni, nem a hosszú távú stratégiai célnak. Vagyis, a rendszer nem azért nem működik megfelelően, mert a megbízó nem tudná a célt, hanem mert az ügynököket érdekeik látszatmaximalizálás felé terel.
Esetünket a kontraszelekció és kobra-effektus is leírja. Ezek lényege, hogy egy szabályozás olyan ösztönzőket hoz létre, amelyek közvetlenül szembe mennek a jogalkotó eredeti szándékával. Az EU-s forráselosztás gyakran a „használd fel vagy elveszíted” elven működik. Ez a bürokratikus kényszer miatt a döntéshozók nem feltétlenül a legmagasabb társadalmi vagy technológiai hasznosságú projekteket választják, hanem azokat, amelyek gyorsan adminisztrálhatók és elszámolhatók. Ezzel szemben, a komplex, mélyreható felújítások tervezése éveket vesz igénybe, magas a bukási arányuk a pályázatokon; valamint elszámolni is nehezebb lenne. Maradnak hát a felszíni megoldások, mint a egyszerű nyílászáró-csere, okos mérőóra amelyeket gyorsan be lehet szerezni, el lehet számolni és adminisztrációjuk is sablonos. Vagyis, a rendszer működésébe tulajdonképpen kódolva van a silányabb, de gyorsabb megoldás. Ráadásul a megoldás évtizedekre meghatározza az épületek gyenge energetikai hatékonyságát, amely jóval elmarad a vártnál.
Végezetül érdemes a központi tervezés korlátait (Hayek-i tudásproblémát) is átnézni. Hayek szerint a gazdaság hatékony működéséhez szükséges specifikus tudás – helyi adottságok, egyedi épületszerkezeti problémák, valós piaci igények – nem koncentrálható egyetlen központi tervezőirodában. Amikor a központ megpróbál egységes szabályok szerint szétosztani milliárdokat magánlakások tízezreire, kénytelen merev, bürokratikus és végletekig leegyszerűsített sablonokat alkalmazni. Ez a helyi szinten irracionális, merev forrásfelhasználáshoz vezet, amely gátolja a rugalmas és szakmailag indokolt, mélyreható megoldásokat. Vagyis épp az a tudás hiányzik a döntéshozatalból, amely a kivitelezés szintjén a leginkább meglétezne.
Maga a mérés vált problémává
A házak felújításának iskolapéldája nem áll meg a bürokrácia stratégiai csapdáinál. A forrásfelhasználás hatékonyságának ellenőrzése módszertanilag is igencsak gyenge lábakon áll. A megtakarításokat elméleti számításokra és energiatanúsítványokra (EPC) alapozzák, amelyek nem tükrözik a valós fogyasztást, és gyakran hibás adatokat tartalmaznak. Jelentős az úgynevezett teljesítményrés (performance gap, 23-24. oldal), vagyis az elméleti becslés és a tényleges energiafogyasztás közötti különbség, amelyet az emberi viselkedés is befolyásol. Az RRF eredménytáblája (Scoreboard) pedig csak összesített adatokat közöl, így nem látható az egyes intézkedések pontos hozzájárulása a célokhoz. A Számvevőszék megfogalmazásában az EU egy olyan rendszeren keresztül ellenőrzi a források felhasználását, amely elsősorban a végrehajtás folyamatára, nem pedig a tényleges energetikai eredményekre összpontosít.
A mutatók részletesebb vizsgálata sem feltétlenül megnyugtató. A tagállamok a nemzeti terveikben (NRRP) leggyakrabban számszerűsíthető kimeneti célokat határoztak meg: felújított lakóegységek száma (Belgium, Ciprus), felújított alapterület m²-ben (Olaszország, Litvánia), aláírt támogatási szerződések száma vagy előkészítő munkálatok befejezése. Vagyis a „minél többet, minél gyorsabban újítsunk fel” elve alapján mérik a pályázatok sikerességét, nem pedig a valóban megtakarított energia alapján. A rendszerszintű „1. számú közös mutató” az éves primerenergia-fogyasztás megtakarítását hivatott mérni minden tagállamban, de mivel ezt a tagállamok aggregált módon jelentik, nem választható szét belőle, hogy a megtakarítás a lakóépületekből vagy más szektorokból származik. Mi több, a jelentett értékek legtöbbször elméleti számításokon és nem tényleges méréseken alapulnak.
Az RRF mint „teljesítményalapú eszköz” két fő ellenőrzési pontot használ a kifizetésekhez: mérföldkövek (minőségi mérőszámok egy-egy szakasz teljesítésére) és célkitűzések (kvantitatív célok a beruházások végrehajtására). Az EU ösztönzi az energiatanúsítványok használatát is: a módszer lényege a felújítás előtti és utáni állapot becsült energiaigényének összehasonlítása. Csakhogy a Számvevőszék rámutatott: ezek az adatok gyakran nem megbízhatóak, és jelentős az eltérés a becsült és a valós fogyasztás között. A kritikai észrevételeik szerint a jelenlegi rendszerből hiányoznak a tényleges eredményekre irányuló célok – az ellenőrzött 111 uniós lakásfelújítási intézkedés közül mindössze három esetben (például az olasz Superbonusnál) találtak olyan mutatót, amely valóban a megtakarított energiát (MWh) mérte eredményként. A Számvevőszék ezért azt javasolja, hogy a jövőben minden intézkedéshez kapcsoljanak egyértelmű energiamegtakarítási célokat.
Költséghatékonysági paradoxon: az olasz tanulság
A költséghatékonyság rendszerszintű nyomon követése ritkán szerepel az uniói gyakorlatban. Kirívó példa az olasz „Superbonus”, amely az RRF lakóépületek felújítására szánt teljes uniós keretének közel egyharmadát, mintegy 14 milliárd eurót használt fel, teljes becsült költsége pedig 2025 novemberére elérte a 123 milliárd eurót. A program legkülönlegesebb vonása, hogy a felújítási költségek akár 110%-át is fedezte (8. oldal). Magyarán, a kedvezményezetteknek nyújtott állami támogatás mértéke meghaladhatta a ténylegesen kifizetett költségeket. A Számvevőszék szerint egy egységnyi (1 kWh) energiamegtakarítás költsége közel négyszerese volt az eredetileg vártnak (több mint 9 euró/kWh a tervezett 2,58 euró/kWh helyett). Több elemzés rámutatott, hogy a program hozzájárult a magas inflációhoz az építőiparban, és jelentős terhet rótt az olasz állami költségvetésre.
Az Olasz Jegybank jelentése ide kiegészít egy újabb klasszikus effektust: a projektek mintegy 27%-át állami támogatás nélkül is megvalósították volna, ami azt jelenti, hogy a közpénzek egy része nem ösztönzött új beruházásokat, csupán finanszírozta a már egyébként is tervbe vetteket (31-32. oldal). Bár a program rendkívül népszerű volt, és több mint félmillió lakás újult meg a keretében, a Számvevőszék szerint az uniós források nem hatékony felhasználásának egyik legjellegzetesebb példájává vált.
Az esetből jól látható a rendszerszintű probléma: a Superbonus az egyik legsikeresebbnek tűnő program volt és egyben a legkevésbé leghatékonynak minősített példa. Ha a teljesítménymérési rendszer díjazza a láthatóságot, de eltekint a valós tartalom felett, a pozitív eredmény ritkán várható.
Miért releváns mindez?
Az eddigiek tükrében aligha meglepő az az olvasat, amely szerint a jelenség valójában a Parkinson-modell modern közigazgatási mutációja. Az uniós bürokrácia, Parkinson törvényeinek megfelelően, saját maga igazolására egyre komplexebb ellenőrzési és elszámolási mechanizmusokat hoz létre. Ez a gigantikus apparátus a folyamat helyességét ellenőrzi (papírmunka), nem a kimenet minőségét (valódi energetikai hatékonyság). A „pénz elköltése” válik a fő feladattal, ami szinte törvényszerűen szüli meg a fent leírt káros bezáródási hatásokat.
A párhuzam szükségessé tesz egy árnyalást is: nem a brüsszeli bürokrácia rosszakarata áll a háttérben, hanem egy olyan rendszerszerkezet, amely a teljesítményt a látható, mérhető és elszámolható lépésekben képzeli el, miközben a stratégiai célok tartalmilag egyre távolabb kerülnek az operatív szinttől. A mutatók minőségének javítása önmagában nem feltétlenül oldaná meg ezt a problémát. Hacsak a tartalmi célok nem kötődnek szigorúan a kifizetésekhez, az új mutatórendszer ismét csak a folyamatot fogja jutalmazni, ezúttal esetleg egy még bürokratikusabb folyamatot.
A 2028–2034-es költségvetési ciklusra vonatkozóan az EU már dolgozik egy új teljesítménymérési keretrendszeren, amely egységesítené a mutatókat és átláthatóbbá tenné a végrehajtást egy „egységes kapun” (Single Gateway) keresztül – ezekről itt írtunk. A benyújtott rendelettervezet mellékleteiben számos olyan példa található, amely sajnos lekerülhetetlen újabb közpolitikai kudarcokhoz fognak vezetni. Az új teljesítménymérési keretrendszer a szakirodalomban „bureaucratic output”-ként ismert jelenséget erősíti. Nem a valódi társadalmi vagy gazdasági hatást, hanem a folyamat adminisztratív előrehaladását vagy puszta jelenlétét mérik. Ez gyakran ösztönöz felszínes megoldásokra a mélyreható reformok helyett.
Következzen ezekből néhány szemelvény, a probléma érzékeltetéséhez. A mezőgazdaságban a „finanszírozási megállapodások száma” és a „műveletek száma” nem azt méri, hogy a gazdák élete javult-e, hanem azt, hogy a bürokrácia mennyi papírt írt alá. A halászatban a „tanácsadó testületek száma” és a „beérkezett ajánlások száma” a mennyiséget díjazza a minőség helyett. A tudományos tanácsadás terén az „STECF plenáris üléseinek napirendi pontjainak száma” egyenes út a végtelen és értelmetlen értekezletekhez; az adóügyekben az „ülések száma” pedig azt a furcsa benyomást kelti, mintha egy adóhatóság akkor lenne sikeresebb, ha többet ülésezik, nem pedig akkor, ha hatékonyabban hajtja be az adókat.
A felszínes technológiai „megoldásokat” ösztönző indikátorok sem maradnak el, így az oktatásban „a megvalósított tantervekből, tanulmányi programokból vagy kurzusokból részesülő gyermekek száma” automatikusan pipát ad, ha a gyerek abban az osztályban ül, ahol elvileg az új tantervet tanítják, függetlenül attól, hogy tanult-e valamit. Az energiahatékonyság terén a „felszerelt okos mérőórák száma” éppúgy elszívja a forrásokat a valódi, komplex mélyfelújítások elől, ahogy korábban az ablakcsere tette. A digitális műveltség terén pedig „az EU4Ocean koalíció tagjainak száma” egy levelezőlistához való csatlakozást számszerűsíti, nem a tényleges tudást.
A szubjektív és ellenőrizhetetlen „érzelmi” mutatók külön kategóriát képeznek. A tanulmányi mobilitás esetében az egyik sikerkritérium azon résztvevők aránya, akik úgy ítélik meg, hogy nőtt az „európai összetartozás érzésük” vagy a „foglalkoztathatóságuk”, amelyek önbevalláson alapuló, rendkívül szubjektív adatok. Ezeket azonban egy sikeres pályázathoz nem túl nehéz pozitív kérdőívekkel megtámogatni. Hasonlóan paradox a fogyasztóvédelem mutatója, a „kezelt fogyasztói ügyek száma”: ha a rendszer rosszul működik és sok a panasz, a mutató „javulást” jelez, hiszen több ügyet kezelnek, holott a valódi cél, a jogsértések számának csökkentése lenne. Az uniós teljesítménymérők azonban pontosan ezt büntetik.
A lakásfelújítási iskolapélda tehát nem egyszerűen egy elszigetelt közpolitikai kudarc. Sokkal inkább tükre annak, ami az uniós finanszírozási mechanizmusokban rendszerszinten visszatér: az útfüggőség bezárja a rossz döntést; a megbízó-ügynök lánc az érdekeket a felszínre tolja; a „kobra-effektus” a gyors és silány megoldást díjazzák; a központi tervezés a helyi tudás hiányában sablonokká merevíti a programokat; és mindezt a Parkinson-i bürokrácia egyre finomabb papírmunkával hárítja el. Ha az EU valóban hatékonyságot akar, nem csupán új mutatókat kell elfogadtatnia, hanem megnézni, hogy a már meglévők mit is mérnek valójában – ennek hiányában hiába várjuk a versenyképesség növekedését és a jóléti szint növekedését.
Nyitókép forrása: Elnur_ / depositphotos.com
