Az uniós pénzek felfüggesztése és hazahozatala: a bizottsági mérleg nyelve és a politikai kontroll árnyéka is befolyásolja, ki és mikor kapja meg a milliárdokat Európában.
Magyarország új kormánya újabb tárgyalásokra készül a befagyasztott helyreállítási és rezilienciaépítési (ellenállóképességi) alapok (RRF) feloldásáról, amelynek feltételéül az Európai Bizottság javaslatára a Tanács egy 27 pontos kormányzást és közigazgatást érintő reformterv (92. oldaltól) végrehajtását szabta feltételül még az Orbán-kormánynak.
A feltételeket négy nagy csoportba oszthatjuk, amelyek között vannak kevésbé vitás kérdések, ám olyanok is, amelyek már vitathatók. A teljesség igénye nélkül ezek közül néhányat felsorolunk a fent említett négy területhez köthetően: a korrupcióellenes keretrendszert (pl. lehetőség biztosítása arra, hogy a korrupcióval kapcsolatos nyomozást elutasító ügyészségi határozatokat bíróság előtt meg lehessen támadni), a bírói függetlenség megerősítése (pl. annak a lehetőségnek a megszüntetése, hogy állami hatóságok az Alkotmánybíróság előtt támadhassanak meg jogerős bírói ítéleteket), a közbeszerzési verseny és átláthatóság megerősítése (pl. az adatok strukturált kereshetőségének és tömeges exportálásának biztosítása vagy ingyenesen hozzáférhető adatbázis létrehozása a közpénzek felhasználásáról, beleértve az alvállalkozói adatokat is) és végül az ellenőrzési és kontrollmechanizmusok biztosítása.
A reformok végrehajtásának részlegessége, illetve azok nem teljes körű elfogadása miatt a magyar alapok befagyasztva maradtak, miközben a lehívási határidő 2026. augusztus 31. A tervek végrehajtása felé közeledve, az Eurostat múlt héten tette közzé a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (RRF) felhasználására vonatkozó legújabb statisztikáit, amelyek itt, illetve itt érhetők el.
Az adatok szerint Magyarországra eddig 919,6 millió euró érkezett meg, míg a kormány saját forrásaiból összesen közel 1770 millió eurót előlegezett meg a programok megvalósítására. Ez a Magyarországnak járó összeg 9 százalékát sem éri el. Hazánk esetében egyértelműen a politikai viták miatt nem került sor a kifizetések nagyobb arányára, azonban számos ország elmarad az uniós kifizetések átlagától, így Luxemburg, Hollandia, Románia, Litvánia vagy Svédország még az országnak járó összegeknek felét sem sikerült lehívniuk (lásd a képen). Ezen a területen Franciaország és Ausztria teljesítenek, az összegek csaknem 85 százalékát sikerült megkapni. Ennek okait igyekszünk körbejárni.
A kifizetett RRF források aránya százalékban, Forrás: Eurostat, saját szerkesztés
Hogyan működnek az alapok kifizetései?
Az uniós szinten lassú teljesítésnek számos oka van, de egyik legfontosabb, hogy az alapokat nem a megszokott költségek alapján térítik meg, hanem az úgynevezett „költségektől független finanszírozási” (Financing Not Linked to Costs – FNLC) modell szerint. Vagyis, az Európai Bizottság nem a ténylegesen felmerült költségek számlái alapján téríti meg az összeget, hanem az előre meghatározott célok elérése alapján utalja ki a pénzt. A reformok és kifizetésekhez kapcsolódó mechanizmusok az alábbiak szerint épülnek fel.
Első lépésben a tagállamoknak saját nemzeti terveket kellett benyújtaniuk, amelyek reformokat és beruházásokat tartalmaznak, elsősorban a zöld és digitális átmenet területén. Ezek lapján meghatározták a tagállamoknak járó maximális pénzügyi hozzájárulást egy allokációs kulcs alapján.
A tagállamok a nemzeti tervekben szereplő és vállalt mérföldkövek (minőségi lépések) és célértékek (mennyiségi mutatók) kielégítő teljesítését igazolják, majd benyújtanak egy kifizetési kérelmet. A mérföldkövek egy reform vagy beruházás megvalósításának előrehaladását mérő minőségi (kvalitatív) mutató, amely többnyireegy-egy jelentős programszakasz lezárását jelzi. Ilyen például egy új törvény hatálybalépése, egy országos stratégia elfogadása, egy informatikai rendszer tesztelésének befejezése vagy egy módszertan kidolgozása. Ezzel szemben a célérték egy konkrét reform vagy beruházás befejezése felé tett lépéseket mérő mennyiségi (kvantitatív) mutató, vagyis a létrehozott munkahelyek száma, a támogatásban részesülő háztartások vagy vállalatok mennyisége, a telepített megújuló energia kapacitása (MW), a felújított épületek száma vagy a beszerzett eszközök darabszáma.
Ezt követően a Bizottság megvizsgálja a benyújtott bizonyítékokat és készít egy előzetes értékelést a vállalások teljesüléséről. Amennyiben az értékelés pozitív és a Tanács is jóváhagyja, sor kerülhet a kifizetésre.
Végezetül a tagállamok kötelesek olyan ellenőrzési rendszereket fenntartani, amelyek védik az Unió pénzügyi érdekeit, megelőzik a csalást, a korrupciót és az összeférhetetlenséget, valamint évente kétszer kötelesek jelentést tenni a tervek előrehaladásáról és a közös mutatókról. a haladást a nyilvános Helyreállítási és Ellenállóképességi Eredménytáblán (Scoreboard) teszik közzé. Ugyanilyen fontos, a nyomon követhetőség is, vagyis a tagállamoknak adatokat kell gyűjteniük a végső kedvezményezettekről, a vállalkozókról és az alvállalkozókról, valamint a kifizetett összegekről az auditok és ellenőrzések céljából.
A végrehajtás nyomon követésére az Európai Bizottság a 14 közös mutatót (Common Indicators) határozott meg. Ezek a mutatók azt hivatottak mérni, hogyan halad az RRF a kitűzött általános és egyedi célkitűzések megvalósítása felé, valamint lehetővé teszi a tagállamok egymáshoz viszonyított eredményeinek összehasonlítását is.
Milyen nehézségek bukkantak fel a kifizetések során?
A kifizetések késedelme összetett jelenség, amely számos tényezőre vezethető vissza. Az új, FNCL mechanizmus sajátosságai mellett a gazdasági kihívások és az adminisztratív kapacitások korlátai is jelentősen hozzájárulnak a fent ábrázolt gyenge kifizetésekhez.
Az FNCL bár eredetileg a bürokrácia csökkentését ígérte, némileg ellenkező hatást ér el. Az adminisztráció „mindent vagy semmit” elve – ahogyan azt az Európai Parlament értékeli – gátat szabhat a kifizetéseknek. Ha egy tagállam például harminc mérföldkőből esetleg csak egyet vagy kettőt nem tud „tökéletesen” teljesíteni, az a teljes részlet felfüggesztését, vagy jelentős csökkentését eredményezhette. Ez a merevség jogi és politikai viták melegágya, amelyek hónapokkal, de adott esetben akár évekkel is elodázhatják a források utalását.
Emellett a mérföldkövek szövegszerű, ámde gyakran merev értelmezése is problémát jelent. A Bizottság és a tagállamok közötti vita arról, hogy egy adott jogszabály vagy stratégia pontosan lefedi-e a vállalásokat, számos vitás helyzetet teremt. Ha az előre meghatározott indikátor nem teljesül maradéktalanul, a pénz nem érkezik meg, még akkor sem, ha a tagállam már saját forrásból kifizette. Végül, a mechanizmus tulajdonképpen kettős adminisztrációs terhet ró az államokra. Miközben új rendszereket kell kiépíteniük a mérföldkövek igazolására, a háttérben továbbra is gyűjteniük kell a klasszikus, számlaszintű adatokat is az uniós pénzügyi érdekek védelme (például csalásmegelőzés, végső kedvezményezettek nyomon követése) miatt.
Ezen túlmenően,az Európai Számvevőszék 2024-es jelentése is rámutat, hogy az FNLC-n túl is akadnak tényezők, amelyek lassítják a kifizetéseket. Egyik ilyen tényező az adminisztratív kapacitáshiány és túlterheltség. A tagállamoknak nem csupán az RRF extrém pénztömegét kell kezelniük, hanem a normál, hétéves uniós költségvetésből származó Kohéziós Alapokat is folyamatosan kezelniük kell. A korábbi költségvetési ciklus zárása és az új indítása egybeesett az RRF megérkezésével, ami a nemzeti és regionális hatóságok apparátusát egyszerűen túlterheli. Ez a hatalmas mennyiségű forrás sok helyütt fizikailag is feldolgozhatatlanná, elbírálhatatlanná és lebonyolíthatatlanná válhat. Ez a helyzet jól példázza, hogy a bőséges forrás nem feltétlenül jelent gyorsabb elköltést, ha a struktúrák nem képesek befogadni azt.
Egy teljesen más szemszöget világít meg az Európai Számvevőszék 2026-os különjelentése, amely tíz országban vizsgálta az RRF forrásainak nyomon követhetőségét és átláthatóságát. A Számvevőszék megállapította, hogy hangoztatott uniós korrupcióellenes értékek ellenére bizonyos országokban jelentős hiányosságok tapasztalhatók az adatok gyűjtése, felhasználása és közzététele terén.
A tanulmány tíz országban vizsgálta meg azt, hogy mennyire lehet nyomon követni az RRF-forrásokat. Azt tapasztalták, hogy az ehhez használt információs rendszerek jelentősen eltérők: míg egyesek, mint Ausztria vagy Románia, szisztematikusan gyűjtik a tényleges költségekre vonatkozó adatokat, mások – például Franciaország vagy Németország – csak eseti kérésre szerzik be ezeket a végrehajtó szervektől. Ez a nem szisztematikus adatgyűjtés nem csupán késedelmeket idéz elő, hanem olyan helyzeteket is teremt, amikor a tagállamok nem tudják azonosítani a végső kedvezményezetteket vagy a nekik kifizetett összegeket. Nem mellékes, hogy a két átláthatatlanabbul működő ország az EU legnagyobb gazdaságainak és vezető politikai erejének számítanak.
Az átláthatóság korlátai további aggodalomra adnak okot. A Bizottság és a tagállamok ugyan közzéteszik a jogszabályban előírt információkat, de a Számvevőszék ezeket elégtelennek ítéli a végső kedvezményezettek és az elért eredmények tekintetében. Csak a 100 legnagyobb kedvezményezettet kell nyilvánosságra hozni, amelyek több mint 80%-a közintézmény. Ily módon a magánszektorbeli alvállalkozók, akikhez a tényleges források vélhetően áramlanak, gyakran rejtve maradnak a nyilvánosság előtt. A közzétett adatok inkább a folyamatokra és a mérföldkövekre fókuszálnak, kevesebb információt szolgáltatva a beruházások valódi társadalmi vagy gazdasági eredményeiről.
Egy másik tényező, amely a tervek megvalósítását lassítja, a külső geopolitikai tényezőköz köthető. Az RRF-terveket 2021-ben készítették el a tagállamok, azóta olyan külső sokkok, mint az ukrajnai háború kapcsán felmerült energiaválság és az infláció jelentős csúszásokat okoztak. Azóta az anyaghiány és az árak megemelkedése is felborították a költségvetéseket, sikertelenné téve a nagy infrastruktúra-projektek közbeszerzéseit. A tervek újratárgyalása és módosítása a Bizottsággal önmagában is több hónapos, akár egy éves csúszásokat is eredményezett.
És végezetül, a nehézségek kevésbé elméleti, mint inkább politikai oldala: az RRF nem csupán beruházásokhoz, hanem kemény strukturális reformokhoz (például igazságügyi reformok, nyugdíjrendszer átalakítása, adóreformok, oktatási átszervezések) köti a pénzt. Az ilyen reformok végrehajtása gyakran jelentős politikai ellenállásba ütközik vagy kormányváltások esetén teljesen meg is akadhat. A politikai konszenzus hiánya miatti reformblokkolás közvetlenül akadályozza a kapcsolódó beruházások kifizetését. Érdemes megjegyezni, hogy sok politikai döntéshozó kezdetben feltételezte, hogy a pénzügyi ösztönző automatikusan felülírja a belső politikai ellenérdekeltségeket, ám a valóság némileg összetettebbnek bizonyult.
Végül, a hitelek iránti kereslet visszaesése is befolyásolja a folyamatokat, különösen az Európai Központi Bank kamatemelései miatt. Mivel az uniós hitelfelvétel költségei is megnőttek, több tagállam (például Spanyolország, Németország vagy Franciaország) úgy döntöttek, hogy részben vagy egészben lemondanak a nekik megítélt RRF-hitelekről.
Mit jelent ez Magyarország számára?
Az uniós RRF-források lehívásában az adatok és az elemzett Számvevőszék-dokumentumok alapján egyértelműen kirajzolódik a politikai viták domináns szerepe. Miközben számos európai ország, így Luxemburg, Hollandia, Románia, Litvánia vagy Svédország is az átlag alatti teljesítményt mutatja az RRF kifizetések tekintetében, esetükben a lassulás okai komplexebbek, gyakran kapcsolódnak az adminisztratív kapacitáshiányhoz, a gazdasági sokkokhoz vagy a hitelek iránti kereslet csökkenéséhez. Magyarország esetében az Eurostat adatai meglehetősen plasztikusan illusztrálják ezt a különbséget, a lehívott összeg a hazánknak járó teljes forrás kevesebb mint 9%-át teszi ki, ami jelentős elmaradást jelent az uniós átlagtól, különösen szembeötlő Franciaország és Ausztria 85%-os lehívási arányához képest. A befagyasztott alapok felszabadításának feltételéül szabott reformok nem teljes körű elfogadása mint politikai döntés, közvetlenül eredményezte a kifizetések elmaradását.
Más szemszögből nézve, az FNLC-modell és a hozzá kapcsolódó, mérföldköveken alapuló kifizetések vitathatatlanul kiszélesítik a Bizottság politikai kontrollját az uniós alapok felett. Mivel nem a számlák puszta kifizetése a cél, hanem a tagállami reformok előrehaladásának minőségi értékelése, a Bizottság befolyása mélyebbre hatol a tagállamok belügyeibe, elsősorban a kormányzás és a közigazgatás terén. Ez a mechanizmus a tagállamokat olyan „strukturális reformokra” kényszerítheti, amelyek a zöld és digitális átálláson túlmutatva komoly politikai változásokat is sürgetnek, például a nyugdíjrendszer reformját. Az efféle feltételekhez kötés – különösen, ha a reformok politikai érzékenységű területekre vonatkoznak – azt jelenti, hogy a Bizottság nem csupán pénzügyi felügyelőként, hanem sokkal inkább politikai iránymutatóként, sőt akár politikai változások ösztönzőjeként is felléphet. Ez a helyzet az uniós-tagállami viszonyrendszerben egy olyan paradigmaváltásra utalhat, ahol a pénzügyi eszközök egyre inkább politikai befolyásolási eszközként funkcionálnak.
Az Európai Számvevőszék 2026-os különjelentése meglehetősen árnyalt képet fest, amikor kimondja, hogy egyes országok, például Franciaország és Németország, nem gyűjtik szisztematikusan a tényleges költségekre vonatkozó adatokat, hanem csak eseti kérésre szerzik be azokat. Ez a gyakorlat éles kontrasztban áll az olyan tagállamokkal, mint Ausztria vagy Románia, amelyek szisztematikus adatgyűjtést végeznek. Ez a jelenség felveti azt a kérdést, vajon a Bizottság hajlandó-e más mércét alkalmazni bizonyos kiemelt tagállamok esetében, valamint azt is sugalmazhatja, hogy az ellenőrzés szigorúsága és a „mindent vagy semmit” elv alkalmazása némileg szelektíven történhet, ami vitathatatlanul aláássa a rendszer önmagáról alkotott átlátható és igazságos képét.
Nyitókép forrása: HJBC / depositphotos.com
