Jogállamiság az uniós reformjavaslatokban
Az elmúlt időszakban több reformjavaslat is született arra, hogyan lehetne az Európai Unió transznacionális jegyeit megerősíteni. Az európai szuperállam kialakításában a jogállamiság-politika jelentős szerepet kapna.
Az Európai Parlament 2023. november 22-én fogadta el azt az állásfoglalását, amelyben az Európai Unió átalakítását és ehhez konvent összehívását kezdeményezi. Korábban 2023. szeptember 18-án a francia és a német kormányok által felkért szakértők tettek közzé az EU átalakítására vonatkozó javaslatokat (továbbiakban: francia–német szakértői javaslatcsomag). Az EP állásfoglalásáról és a francia–német javaslatcsomagról az EUSTRAT a közelmúltban részletes cikkeket is publikált.
Mindkét javaslatcsomag érinti a jogállamiság kérdéskörét, kezdeményezi többek között az EUSZ. 7. cikk szerinti eljárás módosítását.
Az EP „javasolja az EUSZ 7. cikkében foglalt eljárásnak a jogállamiság védelme tekintetében történő megerősítését és reformját azáltal, hogy megszünteti az egyhangúság követelményét, egyértelmű időkeretet vezet be és a jogsértések elbírálását a Bíróság hatáskörébe utalja.”
Hasonló módon a francia–német szakértői javaslatcsomag szerint „az EUSZ 7. cikkének (2) bekezdését úgy kell módosítani, hogy az egyhangúság -1 szavazat helyett az Európai Tanácsban négyötödös többséggel kelljen dönteni.“
A francia–német javaslatcsomag nem áll meg ezen a ponton, és további jelentős módosításokat is vizionál. A szakértők szerint „meg kell erősíteni az automatikus válaszlépés elvét abban az esetben, ha egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti az uniós értékeket, vagy fennáll a veszélye annak, hogy megsérti azokat. Az EUSZ 7. cikkének (1) és (2) bekezdését úgy lehetne módosítani, hogy hat hónapos határidőkkel kényszerítsék a Tanácsot és az Európai Tanácsot állásfoglalásra.
Ezen túlmenően az EUSZ 7. cikkének az eljárás megindítására irányuló javaslatot követő öt év elteltével automatikus szankciókat kell tartalmaznia arra az esetre, ha a Tanács nem tesz semmit, és ha a 2. cikk szerinti értékek megsértése továbbra is fennáll. A szankciókat 10 év elteltével ugyanezen feltételek mellett automatikusan növelni kellene. A jogsértések fennállásával kapcsolatos vita esetén az Európai Unió Bírósága lenne a végső döntőbíró.”
Megállapítható, hogy az EP és francia–német szakértői javaslatcsomag egyaránt a 7-es cikkes eljáráson belüli szavazási küszöb csökkentését kezdeményezi. Jelenleg az EUSZ 7. cikk 2) bekezdése alapján a tagállamok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács csak úgy mondhatja ki, hogy egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti az unió alapértékeit, ha ezzel – az érintett tagállamot leszámítva – az összes tagállam egyetért.
A módosítás azt jelentené, hogy a „jövő Európájában” könnyebb lenne politikai nyomás alá helyezni a tagállamokat, mert könnyebben el lehetne érni az elítélésükhöz szükséges szavazati küszöböt. A célba vett egyes tagállamok így kiszolgáltatottabbak lennének az európai politikai fősodor akaratának.
Az EP és francia–német szakértők javaslatában is közös, hogy a Bíróságnak is joghatóságot biztosítanának az eljárással kapcsolatos jogviták eldöntéséhez. Ez azonban nem valószínű, hogy bármilyen jelentős garanciát jelente a tagállamoknak szuverenitásuk megőrzésére. Az elmúlt években ugyanis azt tapasztalhattuk, hogy az Európai Bíróság rendre az uniós intézmények javára dönt a jogállamisággal kapcsolatos jogviták során.
A francia–német javaslat ráadásul nem áll meg a 7-es cikkes szavazati arányok csökkentésénél. A szakértők tovább mennek, és azt javasolják, hogy egy tagállamot az Európai Tanácsban történő szavazás nélkül is szankcionálni lehessen. Erre utal az automatikus szankciók bevezetésére vonatkozó javaslat.
Képzeljük el a helyzetet, hogy egy adott ország ellen jogállamisági eljárás folyik. Az Európai Tanács tagjai megosztottak, nincs meg a szükséges többség ahhoz, hogy egy tagállamot elítéljenek. Ebben az esetben az Európai Tanácsot gyakorlatilag kiiktatnák az eljárásból, és automatikusan lépnének érvénybe szankciók.
A gondolat paradox módon éppen a jogállamiság elvét sérti meg súlyosan, hiszen olyan eljáráshoz vezetne, amely keretében könnyebb lenne szankcionálni, mint felmenteni egy tagállamot. A vád automatikusan nyertes pozícióból indulna, míg a védekező félnek kellene rendkívüli többséget felsorakoztatni maga mellett az Európai Tanácsban ahhoz, hogy elkerülje a büntetést.
Nem ez az első alkalom, hogy hasonló gondolat felmerül az uniós elit részéről. A Bizottság már az uniós források felfüggesztését lehetővé tevő kondicionalitási mechanizmusra vonatkozó eredeti jogalkotási javaslatában is hasonló logikát követő, fordított minősített többségi szavazási rendszer bevezetésére tett javaslatot. Az EP támogatta a javaslatot, de az végül a Tanács ellenállásába ütközött a jogalkotási eljárás során, így nem valósult meg az elfogadott rendeletben.
A francia–német dokumentum egyébként a jogállamisági kondicionalitás kérdésével is foglalkozik. Azt javasolja, hogy a kondicionalitási rendelet alakítsák át „a jogállamiság megsértésének és általánosabban az EUSZ 2. cikkében foglalt európai értékek […] szisztematikus megsértésének szankcionálására szolgáló eszközzé.”
Ez a célkitűzés a jogállamisági kondiconalitási rendelettel kapcsolatos alapvető dilemmára utal vissza. Megerősíti azt a meglátást, amelyet korábban részletesen is kifejtettem, mely szerint a kondicionalitási rendelet valós politikai motivációi eltérnek a hivatalos, a rendelet szövegében hivatkozott céltól.
Magyarország és Lengyelország többek között arra hivatkozva kérte a kondicionalitási rendelet megsemmisítését 2021-ben az Európai Bizottságtól, hogy annak célja a tagállamokkal szembeni jogállamisági szankciós rezsim bevezetése. Ehhez ugyanis az uniós alapszerződés nem tartalmaz jogalapot. A Bíróság akkor arra hivatkozva utasította el a két ország kereseteit, hogy a rendelet célja a költségvetés védelme, és nem a korábbi jogállamisági eszköztár pénzügyi szankciós mechanizmussal történő kiegészítése.
Azonban már korábban is úgy tűnt, a Bíróság a politikai valóságtól hermetikusan elzártan hozta meg ítéletét. Nem vette például figyelembe, hogy miközben a tárgyalóteremben költségvetésvédelmi eszközként mutatták be a kondicionalitási rendeletet, a Bíróság falain kívül nyilvános felszólalásokban ünnepelték sorra a politikusok, hogy az EU végre pénzügyi nyomásgyakorlási mechanizmussal is rendelkezik a jogállamiságot megsértő tagállamok fegyelmezésére.
A Magyarországgal szemben elindított kondicionalitási eljárás is azt mutatja, hogy a Bizottság nem ütközik különösebb problémába akkor, amikor a rendeletet politikai nyomásgyakorlásra akarja használni. A francia–német szakértői javaslat azonban még a látszat időnkénti fenntartásának terhétől is megkímélné a Bizottságot. Az EUSZ 7. cikke kapcsán olyan szerződésmódosítást eszközölne, amely immár jogalapot teremtene ahhoz, hogy a Bizottság kendőzetlenül is jogállamisági szankciós célokra használhassa a kondicionalitási mechanizmust.
A jogállamiság témaköre a 2010-es évek eleje óta eszközként szolgál az Európai Uniós intézmények részére, hogy az uniós szerződésekbe foglalt hatáskörmegosztási szabályok megkerülésével, széleskörű politikai ellenőrzés alá vonja a tagállamokat. A tagállamok szuverenitását könnyedén zárójelbe helyező jogállamiság-politika fontos eszközt szolgáltat ahhoz, hogy az EU megerősítse szupranacionális karakterjegyeit. Ezért nem meglepő, hogy az Unió központosítását célul kittűző, egyfajta „Európai Egyesült Államokat” vizionáló reformjavaslatokban a jogállamiság kérdése kiemelt szerepet kap.
Kép forrása: Pexels
