Tud-e a nagy-minisztériumok 20. századi modellje napjaink államkormányzásában kellően hatékony és gyors döntési centrumként működni?
Itthon a kormányalakítás izgalmai tartják lázban az érdeklődőket. Az izgalom inkább a politikai casting-nak, az új miniszterek, államtitkárok és más állami vezetők személyének szól, kevésbé a kormányzati szerkezet és működés változásainak. A szakértői elemzések válságkezelő kormányzást vizionálnak, amelyhez a gyors cselekvőképesség fogalmát rendelik. A válságkezelés azonban kevés újdonságot jelent a magyar kormány jövőbeni működése szempontjából, hiszen 2010 óta folyamatosan külső válságtényezők között navigálunk, gondoljunk a 2008-ban indult globális recesszióra, a 2015-ben érkezett tömeges migrációra vagy a világjárvány(ok)ra. Az Ukrajnában zajló háború előzménye 2014-ben a Krími-félsziget orosz annektálása volt, napjaink energiaválsága pedig gyorsított verzióban hozza el a jövő klímaküzdelmeit, annak gazdasági és élelmezési szövődményeivel együtt. Nem kétséges tehát, hogy az új magyar kormány működésében is a hatékony, gyors és jó döntés képességének lesz kulcsszerepe.
A kormány politikai testület, amelynek a legmagasabb, azaz stratégiai szintű szakpolitikai döntéseket kell hoznia. A döntésképességnek az állami üzemméret mellett három kritikus faktora van: a döntés-előkészítési szintek száma és az egyeztetési kör átmérője (sebesség), a döntési információk mennyisége (komplexitás), és ezek hatásaként a döntési folyamat rugalmassága. A rugalmasság alkalmazkodóképességet jelent a döntéstervezés folyamatában a gyorsan változó körülményekhez és az időkényszerhez. Napjaink kormányzati döntéseinek komplexitását három tényező fokozza: a rendelkezésre álló növekvő adattömeg, az adatokból nyert információkapcsolatok sokasága (hálózata) és a globális politikai-gazdasági viszonyok kiszámíthatatlansága. A döntéstervezés három faktora egyenes arányban változik azzal az egyeztetési folyamattal, amelyet egy előkészítő dokumentumnak be kell járnia.
Kulcskérdés, hogy mekkora a kormányzás döntési centruma, hogyan épül fel és miként működik. A döntési centrum építése a 3. Orbán-kormányban kezdődött, amikor a miniszterelnöki kabinetirodából minisztérium lett, a kabinetminiszter pedig kiemelt kormánypolitikai témákat kapott. Létrejöttek a kormány különös hatáskörű, döntően miniszterekből álló politikai döntéshozó fórumai, a Kabinetek, amelyeknek azonban kevés köze van a kabinetminiszterhez, csupán „névazonosságról” van szó. A 4. Orbán-kormánnyal jött létre a miniszterelnöki kormányiroda, amely a kormány munka- és döntéstervezési szervezeteként működik. A Miniszterelnökség összkormányzati szerepe mérséklődött, elsősorban a kommunikáció és a társadalompolitika területén maradt feladata. Ez a döntési centrumszervezet 2022-ben már nem tűnik megfelelő válasznak a kormányra nehezedő felelősségi és döntési „présre”.
A döntési centrum tényleges méretét ugyanis nem a Karmelita épületében dolgozó szervezetek jelképezik, hanem a minisztériumok. A kormány a kormányfő mellett miniszterekből áll, akik mögött minisztériumi apparátus van. A kormányzati döntés-előkészítés hagyományos terepe a minisztérium, amely a miniszter munkaszervezeteként előkészíti a kormány-előterjesztéseket. A minisztérium a miniszter körüli kisebb politikai stábból, és a közigazgatási államtitkár alatti nagy tisztviselői szervezetből áll. A rendszerváltás óta eltelt három évtizedben a kormányzati döntéselőkészítés folyamata nem sokat változott, a döntések mennyisége és időkényszere annál inkább. A közigazgatási és társadalmi egyeztetés koncentrikus körei zárják be a szakpolitikai és összkormányzati egyeztetés belső köreit. A minisztériumok 10 ezres létszám körül mozgó közigazgatási apparátusa a döntés-előkészítés és a közigazgatási egyeztetés kötelező szereplői. A miniszternek egy hatalmas munkaszervezetet kell hatékony döntés-előkészítő munkára bírnia, vezetnie és irányítania (a minisztériumot és az alárendelt szerveket). Képletesen: a miniszternek a kormányzás ingoványos terepén egy gyors és bivalyerős terepjáróval kellene közlekednie, ehelyett egy hatalmas emeletes busz volánjánál ül. Szuperképességek kellenek ahhoz, hogy a miniszter kontrollálni tudja 1) a kormányzati döntéselőkészítési szintek számát és az egyeztetési kör átmérőjét (sebesség), ad 2) a döntési információk mennyiségét, ad 3) a döntéstervezési folyamat rugalmasságát.
Tud-e a nagy-minisztériumok 20. századi modellje napjaink államkormányzásában kellően hatékony és gyors döntési centrumként működni? Szükség van-e a professzionális közigazgatás kötelező közreműködésére a politikai kormányzásban? Elválasztható-e a kormány döntési centruma a központi közigazgatás apparátusától? Szétválaszthatóak-e a szakpolitikai és a közigazgatási elemek egy minisztériumban? Milyen lapos, avagy milyen magas legyen a kormányzati piramis-szerkezet?
Ma még kérdés, hogy az új kormány megalakítása során felmerülnek-e a döntési hatékonyság és vele a szerkezeti újramodellezés fenti kérdései. A piramis szervezet-modellt használva, a hagyomány szerint a nagy-minisztériumok jelentik a kormányzati döntés-piramis alapzatát, amely így rendkívül széles. Ugyanakkor magas is, mivel több egyeztetési szintet kell „felfelé” is bejárnia a tervezetnek. A piramis tehát két dimenzióban is összességében nagy.
Kulcskérdés lehet, hogy a kormányzati döntési centrum leszűkül-e a miniszterelnök és miniszterek mögött álló kisebb politikai munkaszervezetekre. Az ilyen angol típusú miniszteri department szerkezetben is 1–2 ezer kormánytisztviselő dolgozna a döntés-előkészítés és kormányzati irányítás centrumában. A nagy-minisztériumi közigazgatási munkaszervezetek 8–10 ezres szervezete viszont akár ki is kerülhet a kormányzati döntési centrumból és egy szolgáltatási-hivatali zónába kerülhetnek. A kormányzati piramis vaskos talapzata leválhat a döntési csúcsszögről, és egy új, központi közigazgatás- menedzsment szervezeti formában működhet. Ezáltal a miniszter–minisztérium együttes egy áramvonalasabb és szűkebb politikai-stratégiai kormányzati szervezetet alkotna. A három kritikus faktor, azaz a kormányzati döntési sebesség – komplexitás – rugalmasság jobb esélyekkel indulna egy új szerkezetben.
A fentiek alapján joggal merülhet fel a szakmai eretnekség vádja és a kockázatok sora a nagy-minisztérium hagyományához ragaszkodókban. Az igazi kérdés azonban nem a minisztériumok státusza, hanem a kormány döntési hatékonysága és az ezt szolgáló politikai-közigazgatási kollaborációs tér szerkezete. Az innovációra a kormányzati döntési struktúrákban ugyanúgy szükség van, mint a versenyképesebb irányítási modellekkel próbálkozó nagyvállalatoknál. Kíváncsian várjuk a magyar fejleményeket a kormányalakítás folyamatában.
Nyitókép forrása: Wikipédia
