A nemzetközi kisebbségvédelmi szabályoknak való megfelelés az egyik feltétele annak, hogy Ukrajna tárgyalásokat kezdhessen az Európai Unióhoz való csatlakozása érdekében. Erre tekintettel az ukrán parlament 2022 decemberében új nemzeti kisebbségi törvényt fogadott el, amely azonban több kisebbségi szervezet kritikáját is kiváltotta. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének monitoring bizottsága magyar–román közös kezdeményezés eredményeképpen 2023 januárjában meghozott döntése szerint felkéri a Velencei Bizottságot az ukrán kisebbségi törvény nemzetközi kötelezettségekkel való összhangjának vizsgálatára. A testület korábban már megállapította, hogy a nemzetiségek, valamint a nemzetiséghez tartozó egyének jogainak védelme kiemelt jelentőséggel bír. A Bizottság szerint a nemzetközi alapelvek a nemzeti kisebbségek egyéni jogokon keresztül történő védelmét részesítik előnyben, ugyanakkor a kollektív védelem a közügyekben való részvételük biztosítását szolgáló eszköz, mely gyakran elengedhetetlen ahhoz, hogy egy kisebbség megőrizhesse saját identitását.
Bár Ukrajna nemzetközi jogi kötelezettsége konzultálni a nemzetiségek képviselőivel, a Kárpátaljai Magyar Kulturális Szövetség és az Ukrajnai Magyar Demokrata Szövetség közös nyilatkozatban jelezte, hogy a jogszabály megalkotása során nem vették figyelembe a kisebbségi szervezetek által korábban tett javaslatokat. A 2022 végén elfogadott és az államfő által aláírt új törvény a nemzetiségi érdekképviseletek szerint nem biztosít kollektív jogokat a kisebbségek számára, továbbá visszalépésként értékelhető a korábbi szabályozáshoz képest, különösen az oktatáshoz és a médiához való hozzáférés tekintetében. A Velencei Bizottság vizsgálata ezekre a kérdésekre is kiterjedhet.
A Velencei Bizottság szerepe
A Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság, avagy – üléseinek helyszíne nyomán – ismertebb nevén Velencei Bizottság az Európa Tanács (a továbbiakban: ET) alkotmányos kérdésekben tevékenykedő tanácsadó testülete. Az 1990-ben 18 ET tagállam által létrehozott testület mára 61 ország (ebből 15 nem ET tagállam) részvételével működik, fő feladata, hogy jogi tanácsaival segítséget nyújtson azoknak az államoknak, amelyek jogi és intézményi struktúráikat összhangba kívánják hozni az európai normákkal, valamint a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság területén szerzett nemzetközi tapasztalatokkal. A testület egyéni tagjai tudósok, alkotmánybírák, bírák, egyes közhivatalokat viselő személyek, akiket a részt vevő tagállamok jelölnek 4 éves mandátummal. A tagok a Velencei Bizottság munkájában történő részvételük során függetlenül, pártatlanul és objektíven kötelesek tevékenykedni.
A Velencei Bizottság alapvetően három nagy területen fejti ki szakértői tevékenységét: a demokratikus intézmények és alapvető jogok mellett vizsgálja az alkotmánybíráskodás és a rendes igazságszolgáltatás, valamint a választások, népszavazások és politikai pártok kapcsán felmerülő kérdéseket.
Bemutatni a felmerülő kétségeket
A Velencei Bizottság leginkább ismert tevekénysége során ún. vélemények formájában ad tanácsot az általa megvizsgált jogszabálytervezetek vagy már elfogadott jogszabályok tekintetében. A vizsgálatot az egyes tagállamok, az ET egyes szervei, illetve egyéb nemzetközi szervezetek is kezdeményezhetik. A vizsgálat kezdetén az elnök által kijelölt rapportőrökből álló munkacsoportot hoznak létre, melynek tagjai lehetnek a Velencei Bizottságba a tagállamok által tagként vagy póttagként jelölt személyek, valamint egyéb szakértők. A rapportőrök munkáját a Velencei Bizottság mellett működő Titkárság segíti. A rapportőri csapat első lépésként tervezetet készít a vizsgálandó jogszabály nemzetközi normáknak való megfelelőségéről. Ezt követően a jelentéstevők látogatást tesznek az érintett országban, ahol eszmecserét folytatnak a releváns állami szervekkel és hatóságokkal, a civil társadalom és egyéb érdekelt szervezetek képviselőivel. A látogatáson szerzett információk birtokában készítik el a végleges vélemény tervezetét, mely részletesen bemutatja a vizsgált rendelkezésekkel kapcsolatban felmerülő kétségeket, továbbá ajánlásokat is tartalmaz annak érdekében, hogy az adott szabályok a nemzetközi jogi kötelezettségekkel összhangba kerüljenek. Ezt a tervezetet észrevételezésre megkapják a Velencei Bizottság tagjai és az érintett tagállam képviselői, valamint a plenáris ülést megelőzően egy albizottságban is megvitatásra kerül. A Velencei Bizottság negyedévente összeülő plenáris ülésén a rapportőrök bemutatják a jelentéstervezet legfontosabb megállapításait, melyre az érintett tagállam képviselője reflektálhat. A plenáris ülésen részt vevő tagok észrevételeit és az esetleges módosító javaslatok megvitatását követően kerül sor a jelentés elfogadására. Az összességében több hónapos munka eredményeképpen elkészült, a plenáris ülés által jóváhagyott szöveget vélemény formájában a Velencei Bizottság honlapján teszi közzé.
Bár a Velencei Bizottság által elfogadott vélemények önmagukban kötelező erővel nem rendelkeznek, mégis komoly jelentőséggel bírnak: nemzetközi és nemzetek feletti intézmények (így pl. az Európai Unió szervei, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága), a civil társadalom képviselői és a média is rendszeresen hivatkozik a testület jelentéseire, illetve az azokban megállapított hiányosságokra és ajánlásokra. Ennek is köszönhetően az ajánlásokat az érintett tagállamok zömmel komolyan veszik és igyekeznek a kritika tárgyává tett jogszabályokat azok mentén korrigálni.
„Nem származhat hátrány”
A Velencei Bizottság immár több mint három évtizedes tevékenysége során számos alkalommal vizsgált nemzeti kisebbségekkel összefüggő kérdéseket. Ennek keretében rögzítette, hogy a nemzeti kisebbséghez való tartozás egyéni döntés kérdése, melyből nem származhat hátrány. Megállapította továbbá, hogy az etnikai, nyelvi és vallási kisebbségek jogainak, valamint az e kisebbségekhez tartozó egyének jogainak védelme az emberi jogok nemzetközi védelmének alapvető eleme. A testület gyakorlata alapján megállapítható, hogy álláspontja szerint bár a nemzetközi alapelvek egyértelműen a kisebbségek egyéni jogokon keresztül történő védelmét részesítik előnyben, nem tiltják a kollektív védelem eszközeinek elfogadását, hiszen ez is egy eszköz lehet a kisebbségek közügyekben való részvételének biztosítására. A kisebbségi jogok másokkal együtt történő gyakorlása, különösen az egyesülési szabadságon keresztül, gyakran elengedhetetlen ahhoz, hogy egy kisebbség megőrizhesse saját identitását. A kisebbségi jogok természetüknél fogva összehangolt állami fellépést tesznek szükségessé, amelynek célja a nyelvi és egyéb jogok széles körének biztosítása. A Velencei Bizottság azt is leszögezte korábban, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van kisebbségi nyelvük szabad és zavartalan használatához a magánéletben és a nyilvánosság előtt, valamint a hatóságokkal történő kapcsolattartás során.
Nemzetközi kritika
Ukrajna több, az emberi jogok védelméről szóló nemzetközi szerződést ratifikált, amelyek tiltják a nyelvi alapon történő megkülönböztetést és védik a kisebbségi jogokat, továbbá Ukrajna alkotmánya is rögzíti ezek védelmét. Ennek ellenére az elmúlt években több, a kisebbségek jogait érintő ukrán törvény is nemzetközi kritikákat váltott ki. A Velencei Bizottság a közelmúltban már vizsgálta a 2017-ben elfogadott ukrán oktatási törvényt, valamint a 2019-ben elfogadott ukrán államnyelvről szóló törvényt is.
Az ezekről készült jelentések kiemelték, hogy az államok legitim célja, hogy előmozdítsák az államnyelv megerősítését és annak minden állampolgár általi elsajátítását annak érdekében, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek társadalomba való hatékonyabb integrációját elősegítsék. A testület értékelése szerint ugyanakkor az ukrán jogszabályok nem teremtettek megfelelő egyensúlyt az ukrán nyelv megerősítésének legitim célja és a kisebbségek nyelvi jogainak megfelelő védelme között, ráadásul számos rendelkezésükkel egyéb alapjogokat – így a szólásszabadságot és az egyesülési szabadságot – is korlátoznak.
A Velencei Bizottság szerint a saját anyanyelven történő oktatáshoz való hozzáférés lehetőségeinek jelentős csökkentése – így például amennyiben a kisebbségi nyelveket csak tantárgyként lehet tanítani, és nincs lehetőség más tantárgyak kisebbségi nyelven történő oktatására – egyértelműen aránytalan beavatkozást jelent a nemzeti kisebbségek számára biztosított jogokba. A testület kiemelte továbbá, hogy mindenki számára lehetővé kell tenni a kisebbségi nyelvek nyilvános használatát, továbbá rendezni kell az egyes közszolgáltatások képviselőivel, így különösen a mentőszolgálattal, rendőrséggel, tűzoltókkal vagy a kórházak személyzetével folytatott kommunikáció során történő kisebbségi nyelvhasználat feltételeit is. Biztosítani szükséges továbbá a nyomtatott sajtótermékek kizárólag kisebbségi nyelven történő megjelenésének, valamint a a földrajzi helyek kisebbségi nyelven történő megjelölésének lehetőségét is.
A Velencei Bizottság korábbi jelentéseiben felszólította az ukrán felet kisebbségi joganyagának felülvizsgálatára, kiemelve a nemzeti kisebbségek képviselőivel és minden egyéb érdekelt féllel való párbeszéd fontosságát is a rájuk vonatkozó jogszabályok megalkotása és végrehajtása során.
A Velencei Bizottság mostani eljárása során a korábbiakhoz hasonlóan az új ukrán szabályoknak a testület által a nemzetközi kötelezettségvállalások alapján kidolgozott standardokkal való összhangját fogja vizsgálni.
Nyitókép: Munkács főtere, forrás: Fortepan / Gyöngyi
