Az Európai Unió 2028–2034-es többéves pénzügyi keretének (Multiannual Financial Framework – MFF) előkészítése minden korábbinál összetettebb politikai és gazdasági vitát indított el az európai integráció jövőjéről. Bár a többéves költségvetési tárgyalások hagyományosan mindig a tagállamok közötti érdekütközések egyik legfontosabb terepének számítottak, a jelenlegi vita jelentősége túlmutat a forráselosztás technikai kérdésein. A tárgyalások valójában arról szólnak, hogy milyen típusú integrációs modell határozza meg az Európai Unió következő évtizedét: fennmarad-e a területi konvergenciára, szolidaritásra és támogatásra épülő fejlesztéspolitikai logika, vagy fokozatosan egy centralizáltabb, geopolitikai és versenyképességi prioritások által vezérelt európai beruházási rendszer alakul ki.
Kulcsszerepben a „Kohézió barátai”
Ebben az átalakuló politikai környezetben különösen nagy jelentőségre tett szert a Friends of Cohesion vagyis a „Kohézió barátai” nevű csoport, amely az elmúlt évek során az uniós költségvetési tárgyalások egyik legmeghatározóbb politikai platformjává vált. A csoport fejlődése jól tükrözi azokat a mélyebb szerkezeti feszültségeket, amelyek ma az Európai Unión belül a kohéziós politika, a versenyképességi fordulat, a geopolitikai kihívások és az európai integráció jövőbeli irányai között húzódnak.
A jelenlegi költségvetési vita ráadásul több, egymással párhuzamosan zajló történelmi folyamat metszéspontjában zajlik. Az Európai Uniónak egyszerre kell kezelnie az ukrajnai háború következményeit, az energiaátmenet finanszírozását, a technológiai lemaradás csökkentését az Egyesült Államokkal és Kínával szemben, a védelmi ipar megerősítését, valamint az európai gazdaság stagnálásának problémáját. Mindez olyan költségvetési nyomást helyez az Európai Unióra, amely alapjaiban kérdőjelezi meg a korábbi fejlesztéspolitikai egyensúlyokat.
Ebben a helyzetben a „Kohézió barátai” már nem pusztán a kohéziós források védelmére létrejött alkalmi szövetségként működnek, hanem egy olyan politikai tömbként, amely az európai integráció egyik eredeti alapelvének – a gazdasági és területi konvergenciának – megőrzését próbálja képviselni az egyre inkább geopolitikai és versenyképességi logikák által meghatározott európai döntéshozatalban. A „Kohézió barátainak” létrejötte szorosan kapcsolódik az Európai Unió bővítésének gazdasági és politikai következményeihez.
A 2004-es csatlakozási hullám gyökeresen átalakította az Unió fejlettségi szerkezetét. A közép- és kelet-európai országok csatlakozása után az Európai Unión belüli regionális különbségek jelentősen megnőttek, miközben az integráció politikai legitimációjának egyik legfontosabb eleme éppen az volt, hogy az új tagállamok számára felzárkózási perspektívát kínáljon. Ebben a folyamatban a kohéziós politika vált az európai integráció egyik legfontosabb stabilizáló eszközévé. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap, a Kohéziós Alap és az Európai Szociális Alap támogatásai kulcsszerepet játszottak a közlekedési infrastruktúra fejlesztésében, az energetikai rendszerek modernizációjában, az ipari átállásban, valamint a regionális gazdasági szerkezetek átalakításában. Közép- és Kelet-Európa számos országában a GDP-növekedés, az exportkapacitások erősödése és a külföldi működőtőke beáramlása részben közvetlenül kapcsolódott a kohéziós politikához.
Eközben azonban a kérdés fokozatosan politikai konfliktusok forrásává is vált. Az Európai Unió nettó befizető tagállamai – különösen az észak- és nyugat-európai országok – egyre gyakrabban vetették fel, hogy az uniós költségvetés túlzott mértékben koncentrálódik redisztributív politikákra. A 2008-as pénzügyi válság, majd az eurózóna válsága tovább erősítette azokat a hangokat, amelyek szigorúbb költségvetési fegyelmet és hatékonyabb uniós forrásfelhasználást követeltek.
A helyzetet radikálisan megváltoztatta a Brexit. Az Egyesült Királyság kilépése jelentős költségvetési hiányt eredményezett az uniós rendszerben, miközben egyre több új prioritás jelent meg: migrációkezelés, klímapolitika, digitalizáció, innováció, védelmi együttműködés és stratégiai autonómia. Ebben az időszakban vált láthatóvá az úgynevezett „frugal” vagyis fukar országok – Hollandia, Ausztria, Svédország és Dánia – politikai koordinációja, amely a közös költségvetés méretének korlátozását és a hagyományos politikák visszafogását szorgalmazta. Erre válaszul kezdtek szervezettebb formában együttműködni a kohéziós politika kedvezményezett országai. Az első komolyabb politikai fellépésre 2020 februárjában Portugáliában került sor, amikor tizenöt tagállam közösen állt ki a kohéziós politika finanszírozásának megőrzése mellett. A csoport eredeti tagjai Bulgária, Ciprus, Csehország, Észtország, Görögország, Magyarország, Lettország, Litvánia, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia, Szlovénia és Spanyolország voltak.
Jelentős forráscsökkentésben a kohézió és a közös agrárpolitika
Az elmúlt évek során a csoport jelentősen megerősödött. A legfrissebb, 2026. május 25-i közös nyilatkozatot már tizenhat ország írta alá: Bulgária, Csehország, Észtország, Görögország, Spanyolország, Horvátország, Magyarország, Olaszország, Litvánia, Lettország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Szlovákia. Olaszország csatlakozása különösen fontos fejlemény, hiszen a csoport így már nem csupán a kelet-közép-európai és mediterrán kedvezményezettek érdekszövetsége, hanem az Európai Unió egyik legnagyobb politikai blokkja a költségvetési tárgyalásokban.
A nyilatkozat külön hangsúlyozza, hogy a kohéziós politika nem pusztán pénzügyi mechanizmus, hanem az európai integráció egyik alapvető stabilitási eleme. A nyilatkozatban szereplő megfogalmazás jól mutatja, hogy a csoport a kohéziós politikát nem egyszerű támogatási rendszerként, hanem az európai integráció egyik legitimációs pilléreként értelmezi, különösen, ami a területi kohézió, vagyis a regionális politikai elv megtartásának szükségességét illeti.
Figyelemre méltó, hogy a nyilatkozat nyitottságot mutat az új saját források kérdésében is. Ez jelentős politikai változást jelez, hiszen a kohéziós országok korábban jellemzően sokkal óvatosabban viszonyultak az uniós szintű bevételi források bővítéséhez. A jelenlegi költségvetési vita egyik legfontosabb eleme az Európai Unió saját forrásainak kérdése. Az uniós költségvetés hagyományosan elsősorban a tagállamok befizetéseiből állt össze, ami minden nagyobb költségvetési tárgyalást nettó befizetői és nettó kedvezményezetti konfliktussá alakított. A Covid-járvány idején létrehozott Next Generation EU Helyreállítási Alap azonban új korszakot nyitott az európai költségvetési gondolkodásban. Az Európai Unió történetében először jelentős közös hitelfelvétel történt, amelynek törlesztése 2028-ban kezdődik meg. Ez éves szinten több tízmilliárd eurós terhet helyez az uniós költségvetésre. Az Európai Bizottság és az Európai Parlament ezért egyre erősebben támogatja az új saját források rendszerének kialakítását. A jelenlegi elképzelések szerint az Európai Unió közvetlen bevételekhez juthatna az emissziókereskedelmi rendszerből, a szén-dioxid-vámmechanizmusból, digitális szolgáltatási adókból, multinacionális vállalatok minimumadóztatásából, valamint egyes pénzügyi tranzakciós mechanizmusokból. Az új bevételi forrásokkal kapcsolatos nyitottság azonban célhoz kötötten jelenik meg, az új saját források bevezetését az érintett országok annyiban támogatják, amennyiben az a kohéziós politika és különösen a regionális politika megtartását szolgálja.
A kohéziós politika az európai integráció egyik legalapvetőbb kompromisszumára épült: a belső piacból és a gazdasági integrációból származó előnyök csak akkor tarthatók fenn, ha az Európai Unió képes mérsékelni a fejlettségi különbségeket a tagállamok és régiók között. A kohéziós politika így egyszerre gazdasági és politikai stabilizációs eszköz. Az elmúlt két évtizedben a regionális politika és a kohéziós források jelentős szerepet játszottak abban, hogy Közép- és Kelet-Európa gazdaságai gyors növekedési pályára álljanak. A kohéziós politika emellett hozzájárult a politikai stabilitás fenntartásához is, hiszen az európai integráció kézzelfogható eredményeit jelenítette meg a régiók számára. Az elmúlt években ugyanakkor egyre erősebben jelent meg az az európai gondolkodás, hogy az Uniónak új típusú fejlesztéspolitikai modellre van szüksége. Az európai fejlesztéspolitika fókusza az elmúlt években látványosan elmozdult a klasszikus felzárkóztatási logikától a stratégiai versenyképességi szemlélet irányába. Egyre hangsúlyosabbá váljanak az iparvédelmi, innovációs és technológiai szuverenitási szempontok, az új prioritásrendszer pedig már nem a regionális különbségek mérséklésére, hanem Európa globális pozíciójának megerősítésére koncentrál.
A vita egyik legfontosabb számszerű dimenziója, hogy a Bizottság elképzelései szerint a tagállami hozzájárulás a jelenlegi, nagyjából a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) 1,1 százalékának megfelelő szintről 1,26 százalékra emelkedne, miközben az uniós költségvetés nagysága a jelenlegi mintegy 1,2 billió euróról körülbelül 2 billió euróra nőne. Ez önmagában is jelentős politikai konfliktust okoz, hiszen a nettó befizető, úgynevezett fukar államok nemhogy növelni nem kívánják a költségvetést, hanem kifejezetten annak visszafogását sürgetik. A kohéziós országok számára éppen ezért különösen problematikus, hogy a tervek szerint nagyobb összegű költségvetés ellenére a kohéziós és agrárpolitikai források relatív súlya csökkenne. A jelenlegi becslések szerint a kohéziós és agrártámogatások részesedése a korábbi körülbelül 60 százalékos arányról 44 százalékra esne vissza a 2028–2034-es MFF-ben. Ez azt jelenti, hogy az új európai prioritások – a védelem, a versenyképesség, Ukrajna támogatása, az energetikai átállás és a közös hitelfelvétel törlesztése – nem egyszerűen többletforrásokat igényelnek, hanem átrendezik a költségvetés belső szerkezetét is.
Ez a fordulat fokozatosan átalakítja a kohéziós politikáról alkotott európai szemléletet is. Az Európai Bizottság egyre inkább olyan rendszert kíván kialakítani, amelyben a források elosztása szorosabban kapcsolódik az európai szemeszterhez, a strukturális reformokhoz és az uniós stratégiai célokhoz. Az új modell csökkentheti a régiók szerepét és fokozhatja a központosított döntéshozatalt. Pedig az európai versenyképesség nem épülhet kizárólag néhány fejlett innovációs központra, hanem csak akkor lehet fenntartható, ha az egész európai gazdasági térség fejlődése kiegyensúlyozott marad.
Nehéz folyamat után még nehezebb megegyezés
Tovább nehezíti a megegyezést, hogy az Európai Unió költségvetési vitái az ukrajnai háború kitörése után teljesen új dimenzióba kerültek. Az Ukrajnának nyújtott pénzügyi, gazdasági és katonai támogatás az Európai Unió történetének egyik legnagyobb külső finanszírozási vállalásává vált.
Az Európai Bizottság által létrehozott Ukraine Facility 2024 és 2027 között 50 milliárd eurós kerettel működik. A támogatási rendszer célja az ukrán állam működőképességének fenntartása, az alapvető közszolgáltatások finanszírozása, valamint az újjáépítés első szakaszának támogatása. Az Európai Beruházási Bank, a Világbank és az Európai Bizottság becslései alapján ugyanakkor Ukrajna teljes újjáépítési költsége már 2025 végére meghaladta az 500 milliárd eurót. A költségvetési probléma azonban nem kizárólag az újjáépítés finanszírozásában rejlik. Az Európai Unió számára legalább ekkora kihívást jelent Ukrajna esetleges jövőbeli tagságának költségvetési hatása. Az ország mezőgazdasági mérete, regionális fejlettségi mutatói és infrastrukturális szükségletei miatt a jelenlegi szabályok mellett Ukrajna a kohéziós politika és a Közös Agrárpolitika egyik legnagyobb kedvezményezettjévé válhatna. A „Kohézió barátai” ezért egyre hangsúlyosabban képviselik azt az álláspontot, hogy Ukrajna támogatása nem történhet a meglévő kohéziós politikák rovására. A csoport legutóbbi nyilatkozatai már egyértelműen arra utalnak, hogy a kohéziós országok új finanszírozási mechanizmusokat várnak az ukrán integráció kezelésére.
A költségvetési vita aktuális politikai súlyát jól jelzi, hogy António Costa, az Európai Tanács elnöke – legfőképpen a 2027-es évben aktuális nemzeti választásokból eredő politikai átrendeződéstől tartva – még 2026-ban szeretné tető alá hozni a megállapodást a következő többéves pénzügyi keretről, ám a tagállami pozíciók egyelőre inkább merevednek, mint közelednek egymáshoz. A jelenlegi folyamatok alapján az is elképzelhető, hogy az Európai Unió történetében először olyan költségvetés születik, amelyben a geopolitikai, védelmi, energetikai és versenyképességi prioritások – és az e prioritásokat képviselő közvetlen kezelésű uniós források – már legalább akkora súlyt képviselnek, mint a hagyományos kohéziós és agrárpolitikák, amelyeket ráadásul 2028 után egységes nemzeti tervben rendezve kell majd előterjeszteni a Bizottság számára. Ez alapvetően új korszakot jelentene az európai fejlesztéspolitikában.
A „Kohézió barátai” csoport fellépése ugyanakkor azt mutatja, hogy a területi konvergencia logikája továbbra is jelentős politikai támogatottsággal rendelkezik. Az európai versenyképesség és stratégiai autonómia ugyanis hosszú távon csak akkor lehet fenntartható, ha az Európai Unió nem mond le a területi egyensúly és a felzárkózás céljáról. A most zajló vita ezért valójában nem egy egyszerű költségvetési alku. Sokkal inkább annak eldöntése, hogy az Európai Unió a következő évtizedben milyen politikai és gazdasági közösségként kíván működni. A kérdés végső soron az, hogy a jövő Európája elsősorban versenyképességi és geopolitikai célú beruházási projekt lesz-e, vagy képes megőrizni azt a kohéziós és szolidaritási támogatási dimenziót is, amely az európai integráció egyik legfontosabb történelmi alapját jelentette.
Nyitókép forrása: depositphotos.com
