A lengyel alkotmánybíróság múlt hét csütörtöki döntésében az Európai Unió szerződéseinek egyes cikkeit alkotmányellenesnek nyilvánította. A testület Mateusz Morawiecki miniszterelnök kezdeményezésére határozott a kérdésben, miután az Európai Bíróság idén júliusi ítéletében úgy foglalt állást, hogy a lengyel bírósági reformok elrendelésével Lengyelország megsértette az uniós jogot, egészen pontosan az Európai Unióról szóló szerződést. A lengyel döntés az unióból való kilépést készíti elő és megkérdőjelezi az európai integráció egyik alapelvét, amely szerint az uniós jog elsőrendű – olvashatjuk a sajtóban. De valóban ez-e az ítélet jelentése? Egyáltalán: mennyiben jelent kirívó példát a lengyel Alkotmánybíróság ítélete az EU-s joggal kapcsolatos európai alkotmánybírósági gyakorlatban, és milyen következményekkel számolhatunk a döntés kapcsán?
Az Európai Bíróság ítélete mint az alkotmánybírósági döntés alapja
Mint ismeretes, a lengyel alkotmánybírósági döntés hátterében az áll, hogy az Európai Bizottság 2020 decemberében kötelezettségszegési eljárást indított Lengyelországgal szemben az ugyanazon év februárjában hatályba lépett igazságügyi reform kapcsán. Miután a Bizottság megállapította, hogy a lengyel kormány nem vette figyelembe ajánlásait, az Európai Unió Bírósága (Európai Bíróság, Bíróság, EUB) elé vitte a lengyel bírákat érintő ügyet azzal, hogy Lengyelország elmulasztotta teljesíteni az uniós jogból eredő kötelezettségeit.
A kérdéses igazságügyi reformot a lengyel kormány indoklása szerint az tette szükségessé, hogy a legfelsőbb bíróság munkaügyi kamarája kétségbe vonta ugyanazon intézmény másik testületének, az új fegyelmi kamarának a létjogosultságát. A munkaügyi kamara szerint ugyanis a fegyelmi kamara tagjai nem függetlenek a kormánytól, mivel azokat az államfő a lengyel igazságszolgáltatási tanács véleménye alapján nevezte ki. A reform során bevezetett fegyelmi eljárás során fel lehet lépni azokkal a bírókkal szemben, akik politikai tevékenységet végeznek, illetve nyilvánosan bírálatot fogalmaznak meg bírótársaik kinevezésével kapcsolatban.
A Bizottság számos kifogást támasztott az igazságügyi reformmal szemben. Többek között arra hivatkozott, hogy az új szabályozás nem garantálja a lengyel legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának függetlenségét, lehetővé teszi, hogy a bírósági határozatok tartalmát fegyelmi vétségnek lehessen minősíteni a rendes bíróságok bírái esetében. A reform diszkrecionális jogkört biztosít a fegyelmi tanács elnökének ahhoz, hogy kijelölje az első fokon hatáskörrel rendelkező fegyelmi bíróságot a rendes bíróságok bíráival kapcsolatos ügyekben, ennél fogva pedig nem biztosított, hogy a fegyelmi ügyekben döntő bíróság „törvény által létrehozott” bíróság legyen. Különösen pedig azt kifogásolta, hogy az új lengyel jogszabály lehetővé teszi, hogy a fegyelmi eljárás kilátásba helyezésével korlátozzák a bíróságok azon jogát, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztenek az Európai Unió Bírósága elé. A Bizottság keresetében az EUSZ 19.cikk (1) második albekezdésére és az EUMSZ 267. cikk második és harmadik bekezdéséből eredő kötelezettségek megsértésére hivatkozott.
Az EUSZ 19. cikkének rendelkezései szerint az Európai Unió Bírósága biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során, a tagállamok pedig megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek. Az EUMSZ 267. cikk értelmében az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a Szerződések értelmezése továbbá az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényessége és értelmezése terén. Ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghozatalához szükség van a kérdés előzetes elbírálására, kérheti az Európai Unió Bíróságát, hogy ezt tegye meg. Amennyiben egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles az Európai Unió Bíróságához fordulni.
Ellenkérelmében a Lengyel Köztársaság többek között azt állította, hogy a Bizottság által vitatott eljárási rendelkezések alapján lefolytatott fegyelmi ügyek tisztán belső jellegűek, és a lengyel hatóságok ezen eljárások meghatározásával nem az uniós, hanem a nemzeti jog által szabályozott területeket szabályoznak. Az előzetes döntéshozatallal (EUMSZ 267. cikk) kapcsolatos bizottsági kifogással szemben a lengyel fél arra hivatkozott, hogy a Bizottság félreérti a szabályozást. Az előzetes döntéshozatal érdekében az EUB eljárását kérő bírókkal szemben nem tényleges fegyelmi eljárás indul, hanem ezek a fegyelmit megelőző, úgynevezett vizsgálati eljárások voltak, amelyek egyébként már le is zárultak – érvelt a Lengyel Köztársaság.
A Bíróság idén júliusi, C-791/19 sz. ítéletének érvei szerint az EUSZ 19. cikke kötelezi a tagállamokat, hogy az uniós jog értelmében vett „bíróságként” az uniós jog alkalmazására vagy értelmezésére vonatkozó kérdésekben esetlegesen döntést hozó nemzeti fórumok – így a lengyel rendes bíróságok és a legfelsőbb bíróság is – tegyenek eleget a hatékony bírói jogvédelem biztosítására alkalmas, többek között az említett fórumok függetlenségével és pártatlanságával kapcsolatos követelményeknek. Ez pedig azt feltételezi, hogy a nemzeti szabályoknak minden ésszerű kétséget el kell oszlatniuk a bíróságok befolyásolhatóságával kapcsolatban. Figyelemre méltó a Bizottság hivatkozása miszerint a tagállamok feladata az igazságszolgáltatás rendszerére nézve a „függetlenség látszatának” biztosítása. Ez alatt olyan szabályokat ért a Bizottság, melyek alkalmasak a közbizalom fenntartására, amelyet a bíróságoknak egy demokratikus társadalomban kell kelteniük. Az érvelést a Bíróság is magáévá tette döntésében.
A Bíróság bizonyítottnak tekintette, hogy az új szabályozás alapján a fegyelmi felelősségi rendszer felhasználható arra, hogy az uniós jog értelmezésére és alkalmazására köteles bírákkal szemben olyan nyomást és visszatartó hatást gyakoroljanak, amely alkalmas az e bírák által hozott határozatok tartalmának befolyásolására. Ennek indoka a Bíróság szerint elsősorban az, hogy a fegyelmi eljárások lefolytatására jogosult bírósági fórum – tehát a fegyelmi kamara – pártatlansága nem biztosított. A fegyelmi vizsgálat megindításának puszta lehetősége pedig már önmagában nyomást gyakorolhat azokra, akiknek egy jogvitában határozatot kell hozniuk. A Bíróság az előzetes döntéshozatallal kapcsolatban sem osztotta a Lengyel Köztársaság hivatkozását. Az ítélet szerint az EUMSZ 267. cikk a lehető legszélesebb lehetőséget biztosítja a nemzeti bíróságok számára arra, hogy a Bírósághoz forduljanak, ha azt állapítják meg, hogy az előttük folyamatban lévő ügyben az uniós jog valamely rendelkezésének értelmezésére vagy érvényességének értékelésére vonatkozó kérdés merül fel. Ez a lehetőség pedig semmilyen módon nem korlátozható, gyakorlásával kapcsolatban semmilyen vizsgálat nem indítható.
Az EUB tehát elmarasztalta a Lengyel Köztársaságot a Bizottság valamennyi kifogására nézve. Fontos, hogy a hivatkozott EUSZ 19. cikk (1) bekezdését az EUSZ 1. cikkével és 4. cikkének (3) bekezdésével, illetve az EUSZ 2. cikkével összhangban értelmezte döntése során, ami az alkotmánybírósági döntés értelmezésének megértése szempontjából releváns.
Miről határozott pontosan a lengyel Alkotmánybíróság?
Az EUSZ 1. cikke, illetve 4. cikkének (3) bekezdése, továbbá a 2. cikk vitán kívül az uniós integráció sava-borsát jelentik. „E szerződés új szakaszt jelent az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában” – szerepel többek között az 1. cikkben, ez tartalmazza tehát a sokat citált, vitatott, és gyakran (félre)értelmezett „ever closer union” kitételt. A 4. cikk hivatkozott bekezdése szerint „Az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.” Az EUSZ 2. cikke, a jogállamisági eljárások anyagi jogi alapja, többek között előírja, hogy az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok tiszteletben tartásának értékein alapul.
A lengyel alkotmánybíróság múlt hét csütörtöki döntésében e jogszabályhelyekre hivatkozással mondta ki: az Európai Bíróság jogértelmezése alapján az Európai Unió fennállásának új szakaszába lépett. Az uniós intézmények ugyanis túllépték azokat a hatásköröket, amelyek a Lengyel Köztársaság az uniós csatlakozás során rájuk delegált, a lengyel alkotmány nem tekinthető az ország legfőbb és elsődleges jogforrásának, a Lengyel Köztársaság pedig nem működhet szuverén és demokratikus államként. Erre tekintettel e rendelkezések alkotmányellenesek. Az alkotmánybírósági döntés szerint az Európai Bíróság az EUSZ 19. cikkének olyan értelmezést adott, amely alapján a nemzeti bíróságok figyelmen kívül hagyhatják az alkotmányos rendelkezéseket, hatályon kívül helyezett jogszabályok alapján hozhatnak döntéseket és beleszólhatnak a bírák kinevezésébe. Emiatt e cikk is alkotmányellenes. Az előzetes döntéshozatallal kapcsolatos rendelkezésekre nem tért ki az ítélet.
Az uniós intézmények vezetői közleményben reagáltak a történtekre. „Az Európai Bíróság minden határozata kötelező a tagállamok hatóságaira, beleértve a nemzeti bíróságokat is. Az uniós jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben, beleértve az alkotmányos rendelkezéseket is.” – fogalmazott az alkotmánybírósági döntés kapcsán Ursula von der Leyen bizottsági elnök. David Sassoli európai parlamenti elnök tweetjében hangsúlyozta, hogy az uniós jog elsőbbsége vitathatatlan. „Ennek megsértése azt jelenti, hogy vitatjuk az Unió egyik alapelvét.”
A helyzet azonban nem ennyire fekete vagy fehér.
