Patthelyzetben a jövő uniós költségvetése
Az Európai Unió következő, 2028–2034 közötti többéves pénzügyi keretéről szóló tárgyalások jelenleg stratégiai patthelyzetben vannak. A Bizottság ambiciózus reformjavaslata jelentősen átalakítaná az uniós költségvetés szerkezetét, különösen a közvetlen uniós források arányának növelésével és a hagyományos kohéziós és agrárpolitikai eszközök visszaszorításával – ezzel jelentős stratégiai hátrányt okozva a közép-kelet-európai országok számára. A jelenlegi vita nem csupán a források elosztásáról szól, hanem arról is, hogy az EU milyen irányban kívánja alakítani gazdasági és innovációs politikáját – az elénk táruló kép pedig nem sok jóval kecsegtet. A tárgyalások jelenlegi állása alapján egyre valószínűbb, hogy a radikális költségvetési reform helyett a meglévő rendszerhez közelebb álló kompromisszum születik, ami a tagállamok érdekeit nézve a lehető legjobb változat.
A reform érdeklődés hiányában elmarad
Az Európai Unió többéves pénzügyi keretéről (Multiannual Financial Framework – MFF) szóló tárgyalások rendszerint az integráció egyik legfontosabb politikai pillanatának számítanak, ugyanakkor történelmileg ritkán eredményeznek valódi szerkezeti változást az uniós költségvetés működésében. A megszokott intézményi dinamika szerint az Európai Bizottság egy módosított, de alapvetően a korábbi keretre épülő javaslatot terjeszt elő, az Európai Parlament nagyobb költségvetési ambíciókat szorgalmaz, a nettó befizető tagállamok a költségvetési fegyelem mellett érvelnek, míg a nettó kedvezményezettek a kohéziós és agrárforrások védelmére törekednek. Csak kivételes helyzetekben – például a belső piac kiteljesítésének időszakában vagy a COVID–19 járvány nyomán létrehozott NextGenerationEU csomag esetében – jön létre olyan politikai konszenzus, amely valóban új költségvetési logikát tett lehetővé, az pedig más lapra tartozik, hogy ez az új logika inkább ártott, mint használt az EU gazdasági stabilitásának.
A 2028–2034-es költségvetési ciklusra vonatkozó bizottsági javaslat eredetileg hasonlóan ambiciózus reformot kívánt elindítani. A javaslat jelentős változásokat irányozott elő az uniós költségvetés szerkezetében, a finanszírozás összetételében és a források felhasználásának módjában. A tárgyalások első hónapjai azonban azt mutatják, hogy a tagállamok között komoly politikai és szakpolitikai nézetkülönbségek állnak fenn, és egyelőre nem rajzolódik ki olyan közös stratégiai vízió, amely egy valóban „szakpolitika-vezérelt” uniós költségvetés alapját képezhetné. Több nettó befizető tagállam már a javaslat bemutatását követően a költségvetés méretének korlátozását sürgette, miközben a kohéziós politika és a közös agrárpolitika kedvezményezettjei joggal tartanak attól, hogy a reform a hagyományos politikák forrásainak csökkenéséhez vezethet.
A tárgyalási folyamatot tovább bonyolítja, hogy a Bizottság által javasolt szerkezeti átalakítások jelentős mértékben átrendeznék az uniós költségvetés működési logikáját. A jelenlegi rendszerben a források többsége előre meghatározott tagállami allokációk alapján kerül elosztásra, különösen a kohéziós politika és a közös agrárpolitika keretében. A bizottsági javaslat ezt az arányt jelentősen csökkentené: a tagállamok számára szánt források aránya a jelenlegi mintegy 66 százalékról 46 százalékra csökkenne, miközben a jelenlegi egyharmados arányból a teljes költségvetés kétharmadára emelkedne azoknak a támogatásoknak az aránya, amelyeket az uniós intézmények közvetlenül, versenyalapú pályázatok útján osztanak szét – ezek a közvetlen uniós források.
A költségvetési struktúra átalakulása és az innovációs politika szerepe
A Bizottság reformjavaslatának egyik központi eleme az, hogy az uniós költségvetés nagyobb mértékben támogassa az EU stratégiai gazdasági céljait, különösen a versenyképesség erősítését, a technológiai szuverenitást és az ipari kapacitások fejlesztését. Ennek részeként jelentős szerepet kapna az új Európai Versenyképességi Alap, amely az innovációs ökoszisztéma különböző szakaszait – az alapkutatástól az ipari alkalmazásig – összekapcsoló finanszírozási keretet hozna létre.
A javaslat szerint ez az eszköz szoros kapcsolatban működne a Horizont Európa kutatási és innovációs program következő generációjával. A Bizottság célja egy olyan integrált innovációs lánc kialakítása, amely biztosítja, hogy az európai kutatási eredmények könnyebben eljussanak a piaci alkalmazás szintjére. Ez a megközelítés illeszkedik ahhoz a szélesebb stratégiai célhoz, hogy az EU csökkentse technológiai függőségét és erősítse globális versenyképességét. Ráadásul a tervek szerint ezeknek a közvetlen programoknak a keretében már lehetőség lenne infrastruktúra fejlesztésre is, ami a korábbiakban nem volt jellemző a közvetlen forrásokra.
A tagállamok és a kutatási közösség részéről ugyanakkor több aggály is felmerült ezzel kapcsolatban. Egyes kormányok attól tartanak, hogy a Horizont Európa program – különösen annak együttműködésen alapuló kutatást támogató második pillére – fokozatosan iparpolitikai célok finanszírozásának eszközévé válhat. A kutatói szervezetek szintén arra figyelmeztettek, hogy fennáll a veszélye annak, hogy a hosszú távú tudományos kutatás forrásai rövid távú politikai vagy gazdaságpolitikai prioritások alá rendelődnek. A Bizottság ezzel szemben azt hangsúlyozza, hogy a reform célja nem az alapkutatás háttérbe szorítása, hanem az innovációs ciklus teljes spektrumának megerősítése.
Valójában ez a vita nem új keletű: az európai és nemzetközi innovációpolitika egyik visszatérő dilemmája az alapkutatás és az alkalmazott kutatás közötti arányok meghatározása. Az alapkutatás kétségtelenül a tudományos áttörések, a hosszú távú tudásképzés és a radikális innovációk nélkülözhetetlen bázisa, ugyanakkor a jelenlegi geopolitikai környezetben egyre erősebben érvényesül az a szakpolitikai elvárás, hogy a kutatási ráfordítások gyorsabban és közvetlenebbül járuljanak hozzá a termelékenységhez, a technológiai önállósághoz, az ipari kapacitások megerősítéséhez és végső soron a versenyképességhez. A globális versenyben ugyanis nem elegendő a tudományos kiválóság önmagában; az válik meghatározóvá, hogy egy adott gazdasági térség milyen hatékonysággal képes a tudományos eredményeket piacképes technológiává, ipari megoldássá és stratégiai előnnyé alakítani. Ebben az összefüggésben szakpolitikai szempontból indokolható, hogy az alkalmazott kutatás és a hasznosulás-orientált innováció erősebb prioritást kapjon, feltéve, hogy ez nem az alapkutatás leépítését, hanem a kutatási-innovációs értéklánc tudatosabb összekapcsolását jelenti. A kérdés tehát nem egyszerűen az, hogy alapkutatás vagy alkalmazott kutatás, hanem az, hogy az európai finanszírozási rendszer mennyiben képes a kettő közötti átmenetet intézményesen és pénzügyileg is megerősíteni. Az eredmény egyelőre kétséges, jelenleg mindkét fél inkább elégedetlen a megoldási javaslattal.
A Horizont Európa jövőjéről szóló tárgyalások egy másik fontos kérdése a hazánkhoz hasonló, úgynevezett „widening” országokat érintő politika sorsa, amely a kevésbé fejlett kutatási rendszerekkel rendelkező tagállamok innovációs kapacitásainak erősítését célozza. Ez különösen fontos a közép- és kelet-európai országok számára, mivel az EU-n belül jelentős különbségek vannak a kutatási teljesítmény és a pályázati sikeresség terén. A widening intézkedések jövője azonban egyelőre bizonytalan, mivel a kérdést a szélesebb költségvetési tárgyalások részeként kezelik, és nem született még politikai megállapodás arról, hogy ezek az eszközök milyen szerepet kapnak a következő kutatási keretprogramban. Ha a tárgyalások jelenlegi állapotát nézzük, lehetséges, hogy semmilyet, ami tovább fokozná a “widening” országok és a korábbi tagállamok közötti, a jelen helyzetben is hatalmas lehívási különbségeket.
A status quoval csak nyerhetünk
A költségvetési reformmal kapcsolatos politikai bizonytalanság mögött részben az áll, hogy az EU rendelkezésére álló források nem növekednek jelentős mértékben. A NextGenerationEU program jelentős adósságát el kell kezdeni törleszteni, ennek figyelembevételével pedig a rendelkezésre álló uniós források reálértéken valójában csökkenni fognak. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság által javasolt strukturális reformok valójában forrás-újraelosztást jelentenek a meglévő költségvetési kereten belül, ami elkerülhetetlenül politikai konfliktusokat generál a tagállamok között, az Ukrajnának szánt források jelentős arányairól nem is beszélve.
A tárgyalások nehézségét tovább fokozza, hogy az EU-n belül nincs egyértelmű konszenzus a közös stratégiai célokról. A tagállamok eltérően ítélik meg például az Egyesült Államokkal és Kínával folytatott gazdasági verseny kezelését, a zöld átmenet prioritásait, vagy az EU geopolitikai szerepének erősítését. Bár több stratégiai dokumentum – például a Draghi-jelentés vagy az egységes piac jövőjéről szóló Letta-jelentés – igyekszik irányt mutatni az EU gazdasági stratégiájának megújításához, ezek a javaslatok egyelőre nem kristályosodtak egységes politikai vízióvá. Ennek okaként nevezhető meg az is, hogy az EU jelenlegi vezetői minden lehetséges erejükkel arra törekednek, hogy az Uniót geopolitikai szereplőként pozícionálják, emiatt pedig nem marad energiájuk az uniós integráció célját és legfontosabb előnyét jelentő egységes belső piac további mélyítésére.
Mindez azt eredményezi, hogy miközben az Európai Bizottság egy új és saját felfogásában versenyképesség-központú költségvetési modellt kíván létrehozni, a tagállamok egy része továbbra is a hagyományos újraelosztási politikák védelmére koncentrál. A jelenlegi tárgyalási dinamika ezért azt a kockázatot hordozza, hogy a végső megállapodás egy kisebb ambíciójú, politikailag kompromisszumos, de szerkezetében korlátozott változásokat hozó költségvetési keret lehet, és az Európai Unió ezzel nyerne a legtöbbet.
Az új költségvetési modell ugyanis egy olyan időszakban kíván jelentős átalakításokat végrehajtani, amikor az Európai Unión belül nincs közös stratégiai válasz a kontinens legfontosabb kihívásaira – legyen szó a globális gazdasági versenyről, az iparpolitikai irányváltásról vagy a geopolitikai feszültségekről, illetve az uniós vezetés irányai a legkevésbé sem bírnak a tagállamok egyöntetű támogatásával. Egy ilyen helyzetben egy radikálisan új, az aránytalanságokat tovább mélyítő költségvetési logika inkább új feszültségeket generálna a tagállamok között, mintsem valódi közös cselekvési képességet teremtene. Ebben az értelemben a jelenlegi rendszer fennmaradása annak felismerését is jelenti, hogy az európai költségvetés átalakítása csak akkor lehet sikeres, ha azt egy világos közös stratégiai irány és valódi politikai konszenzus támasztja alá – ha valaha lesz ilyen. Ezek hiányában pedig a reform előrelépés helyett csak kockázatot jelentene az európai integráció számára, ezt pedig a tagállamok szemmel láthatóan maguk is felismerték.
Nyitókép forrása: Dati Bendo / European Union
