RECENZIÓ – Miért hajtanak végre önkormányzategyesítési reformokat adott helyeken és adott időben, míg máshol és máskor nem? Erre keresi a választ António Tavares új monográfiája.
Az önkormányzategyesítési folyamatokat hagyományosan szokás a jóléti állam megerősödésével magyarázni. Az ún. reformelmélet szerint a jóléti funkciók körének kiszélesedése nyomás alá helyezte a központi kormányzatokat, amelyek erre a közszolgáltatások decentralizációjával reagáltak. Ahhoz azonban, hogy a helyi önkormányzatok át tudják venni ezeket a feladatokat, megfelelő méretű egységekre volt szükség – az önkormányzategyesítési reformok éppen ennek a „megfelelő” méretnek a kialakítására tett kísérletek. Ezek a folyamatok elsősorban azokban a politikai rendszerekben zajlottak le, amelyekben az önkormányzatok főként a szolgáltatásnyújtás helyi ügynökeként funkcionáltak (például Norvégiában vagy Németországban), míg azokban a rendszerekben, amelyben az önkormányzatok politikai identitása volt a hangsúlyos (például Görögországban vagy Franciaországban), nem találkozhatunk ilyen reformokkal. A szerző szerint ez a magyarázat azonban túlságosan leegyszerűsítő és hiányos. Már csak azért sem képes ez a teória magyarázni minden ilyen jellegű területi reformot, mert számos átalakítás a jóléti állam erősödésének 1945‒1973 közé tett időszakán kívül esik. A reformelmélet továbbá figyelmen kívül hagy számos olyan kritikus eseményt (’critical juncture’), amelyek hatással voltak az önkormányzati rendszerek és az összevonások alakulására (például: urbanizáció, demográfiai változások). A monográfia célkitűzése, hogy az összehasonlító történelmi elemzés módszerével feltárja a reformok kiindulópontjait, hosszú távú folyamatait és esetleges mintázatait. A rövid távú, partikuláris kontextus helyett így az időben elnyúlva ható tényezők vizsgálatára, valamint a reformok térbeli jellemzőinek elemzésére fókuszál.
A könyv legfigyelemreméltóbb része a második fejezet, amely egyfajta szakirodalmi összefoglaló / értékelő az önkormányzategyesítő reformok hatásairól. Az egyesítések alapkérdése minden esetben az, hogy vajon a kisebb vagy a nagyobb struktúrák-e a jobbak. Erre a kérdésre viszont többféle válasz adható a körülmények és az érvényesíteni kívánt szempontok szerint. Egészen kicsi közösségekben például valószínűleg jelentős kapacitásnövekedést eredményez a reform, a szolgáltatási színvonal és a gazdasági fejlettség is ugrásszerűen nőhet, ha korábban egyáltalán nem voltak biztosítva ezek feltételei. Ugyanakkor egy adott közösségméret felett egy egyesítési reform nem érheti el ugyanezt a hatást.
Tavares sorra veszi azokat a gazdasági, irányítási és demokratikus teljesítményhez kapcsolódó szempontokat, amelyek alapján értékelni szokás az önkormányzategyesítéseket. A gazdasági szempontok között elsőként a méretgazdaságosság kérdésével foglalkozik, amely az egyesítési törekvések legalapvetőbb indoka szokott lenni. Leegyszerűsítve: azáltal, hogy a szolgálatásokat nagyobb egységekbe szervezzük át, spórolni tudunk a költségeken. A szerző empirikus kutatások eredményei alapján erősen árnyalja ezt, a közigazgatásban oly gyakran előkerülő toposzt. Habár arról nagyjából közmegegyezés van, hogy az önkormányzatok adminisztratív költségei valóban csökkenni szoktak az egyesítés nyomán, ez a tendencia más területeken nem egyértelműen detektálható. Sőt, finn, dán és német egyesítési reformok tapasztalatai azt mutatják, hogy egyes közszolgálatások (például: kultúra, közlekedés, oktatás, idősgondozás) esetében az összevonás egyenesen növelte a kiadásokat. A szakirodalom alapján úgy tűnik, hogy a mérethatékonyság hatása a munkaintenzív közszolgáltatásoknál jelentkezik kevésbé. Érdemes továbbá megjegyezni, hogy az átalakításnak magának is vannak költségei, amik időlegesen akár az adminisztratív költségeket is megnövelhetik.
A negatív hatások között említendő a közös keret problémája (common pool effect): számos kutatás mutatott rá, hogy az összevonást megelőzően az érintett önkormányzatokban rendszerint megnő a költekezési kedv, mivel minden érintett fél azzal számol, hogy az adott önkormányzat területén végrehajtott fejlesztéseket hosszabb távon úgyis a közös költségvetésből, azaz a másik fél / felek forrásainak igénybevételével fogják finanszírozni. Éppen ezért fontos kérdés, hogy egy egyesítési reform milyen gyorsan zajlik le, és létezik-e esetleg valamilyen megállapodás, amely ezt a potyautas-magatartást szabályozza / tiltja. Az irodalom alapján egyébként úgy tűnik, hogy az egyesülő egységek közül általában inkább a kisebbek hajlamosabbak túlköltekezésre, mint a nagyobbak.
A gazdasági fejlettség szempontjából elméletileg érvelhetünk amellett, hogy az egyesülés mindenkinek jó, mivel a nagyobb önkormányzatok hatékonyabban képesek iskolázott és szakképzett munkaerőt, illetve nagyobb/több magánbefektetőt az önkormányzat területére vonzani. A gyakorlat ugyanakkor azt mutatja, hogy az egyesítések korántsem egyformán hatnak az önkormányzat-részek gazdasági fejlettségére, japán és német példák alapján például a nagyobb egyesülő fél gyakran bekebelezi a kisebbet, és perifériára szorítja a közszolgálatatások terén.
Az irányítási szempontok között szokás említeni a rendszer kapacitásának, a közszolgálatások minőségének és a pénzügyi hatékonyságnak a kérdését. A kutatások alapján a legtöbb, amit az önkormányzatok kapacitás-változásáról elmondhatunk, hogy az egyesítés nem hat kifejezetten negatívan a kapacitásra, ugyanakkor egyértelműen nem is növeli azt. Különösen igaz ez a kelet-közép-európai régió országaira, ahol alapvetően kapacitáshiánytól szenvednek az önkormányzatok, amin érdemben képtelen változtatni egy egyesítési reform. A szolgálatások minőségénél a korábban már bemutatott egyenlőtlen elosztás problémáját kell kiemelni, bár arra is találunk példát, hogy egyes esetekben bizonyos szolgálatatások minősége javul a reform hatására (Svájcban például az építésügy, szennyvíz és a munkanélküliség kezelésének területein). Azt azonban távolról sem állíthatjuk, hogy az egyesítések általában véve javítják a közszolgálatatások minőségét. A pénzügyi teljesítményre ugyanakkor nem hat negatívan az egyesítés, dán példa alapján a szerző amellett érvel, hogy rövid távon ugyan megnőhet az önkormányzatok adósságállománya, hosszabb távon viszont a fiskális mutatók javulást mutatnak. Az egyesítések kapcsán így az egyetlen negatív pénzügyi hatásként a korábban tárgyalt közös keret hatást (azaz az egyesítés előtti túlköltekezést) említhetjük.
A politikai és demokratikus teljesítmény kérdése eltérően néz ki, ha a kínálat vagy a kereslet felől közelítünk. A kínálat oldaláról kiindulva amellett érvelhetünk, hogy a kisebb önkormányzatokban alacsonyabb a demokratikus kapacitás: mivel kisebb a kínálat, a politikai szereplők kvalitásai is gyengébbek lehetnek, a politikai pártok is kevésbé képesek megjelenni, mindezek eredményeként pedig politikai monopóliumok alakulhatnak ki, kisebb teret engedve a pluralizmusnak. Keresleti oldalról nézve ugyanakkor a kisebb méret kisebb távolságot jelent képviselő és képviselt között, amely növeli a politikai hatékonyság-érzetet. Ennek egyik jele, hogy kisebb közösségekben rendszerint nagyobb a részvételi arány a választásokon. Ennek megfelelően, az egyetlen hatás, amellyel kapcsolatban a különböző országok vonatkozó empirikus kutatásai egy irányba mutatnak, hogy az egyesítési reformok negatív hatással vannak a választási részvételre. Az összevont, tehát nagyobb településeken az állampolgárok kevésbé tudnak informáltak lenni, kevésbé kötődnek a politikusokhoz és kisebb a politikai hatékonyság-érzetük. Az alacsony választási részvétel továbbá gyakran egyfajta reakció is egy kényszerű egyesítésre.
A helyi demokrácia minőségének kérdése kapcsán újra megjelenik a centrum–periféria probléma: az egyesítést követően az állampolgárok kevésbé elégedettek a közszolgáltatások minőségével, de azzal is, ahogyan az önkormányzat a problémáikkal foglalkozik – különösen igaz ez a kisebb, azaz perifériára kerülő egyesülő felek esetében. Az egyesítések fontos következménye (skandináv és angol példák alapján) a közösség pártpolitikai jellegének, azaz az országos pártok reprezentációjának erősödése is. Az egyesítési reformok végül értelemszerűen befolyásolják a helyi identitást is: egy finn önkormányzatokkal foglalkozó tanulmány egyenesen régióépítő folyamatként írja le az egyesítési reformokat, amelyek során az állampolgárok helyi kötődése gyengül. Más kutatások ugyanakkor arra a következtetésre jutnak, hogy az egyesítés nem befolyásolja érdemben a helyi identitást.
A szakirodalmat áttekintve láthatjuk, hogy az egyes szempontok leginkább „egyrészt–másrészt” értelmezést kaphatnak, kevés konkluzív eredményt mutathatunk fel. Tavares is arra a következtetésre jut, hogy a rövid távú hatásokra koncentráló, egy-egy esetre fókuszáló (és így összehasonlításra kevéssé alkalmas) kutatásokkal nem lehet mintázatokat azonosítani, ezért a korábban említett idő és tér tényezőit is be kell venni a vizsgálatba. Ennek megfelelően az összehasonlító történelmi elemzés módszeréhez nyúl, ennek kutatási stratégiáit alkalmazva igyekszik trendeket azonosítani. Eseményközpontú megközelítésben feltárja az egyesítési reformban érintett önkormányzatok múltját, azt a folyamatot, amely a változáshoz vezetett (illetve magát az átalakítást). Ezután a hosszú távú folyamatokra koncentrálva periódusokra, kritikus pontokra (’critical juncture’) fókuszál, ciklusokat, trendeket és mintázatokat azonosít. Végül makrooksági elemzéssel rövid (például: pénzügyi nyomás, politikai lehetőség) és hosszú távú (urbanizáció, decentralizáció, a jóléti állam megerősödése) folyamatok hatásait vizsgálja.
A monográfia empirikus részét adó három fejezetben ezeknek a stratégiáknak az alkalmazásával térben és időben elhatárolja az egyesítési reformok hullámait (korai adoptálók a XVIII‒XIX. században; északi országok a XIX. század közepén; közép-európai országok a XIX. század közepén; kései csatlakozók a XIX‒XX. században). A svéd esetet mint a jóléti állam előretörésének mintapéldáját használva azonosítja a vizsgálandó tényezőket, amelyeket aztán az egyes országokon és országcsoportokon átívelően vizsgál. Az elemzése legfőbb újdonságát éppen az adja, hogy nem az egyes országokra (esetekre) koncentrál, hanem a különböző folyamatokra (mint például az urbanizáció), és ezek mintázatait tárja fel az egyes esetek kontextusában.
A választott módszerből adódóan persze egyáltalán nem meglepő a monográfia végkövetkeztetése, hogy a tér és idő kombinációja fontos tényezője az önkormányzategyesítési reformok vizsgálatának, a múlt (az előzmények) feltárása pedig elengedhetetlen a folyamatok megértéséhez. Habár a jóléti állam elmélete képes magyarázni bizonyos eseteket (elsősorban a nyugat-európai egyesítési reformokat az 1945‒1973-as időszakban), az átalakítások jóval komplexebb folyamatok, amelyeket a jóléti állam előretörése mellett befolyásol a decentralizáció, az urbanizáció és a gazdasági növekedés is.
António Tavares: Municipal Amalgamation Reforms. Theory, Methods and Evaluation. Palgrave Macmillan, London, 2024.
Nyitókép: Debrecen, forrás: Istvan / Flickr
