Sorsdöntő jelentőségű közleménnyel jelentkezett az Európai Bizottság a bővítés előtti szakpolitikai felülvizsgálata keretében. A dokumentum lendületet kíván adni az Unió hosszú ideje nehézségekkel küzdő bővítéspolitikájának, miközben egyszerre igyekszik azt is biztosítani, hogy az újonnan csatlakozó tagállamok szakpolitikai és intézményi oldalon is betartsák a közösség szabályait – majd a csatlakozást követően is. Az ehhez vezető utat pedig a Bizottság korábban nem látott jogosultságokkal való felruházásában látja.
Igen beszédes a bizottsági közlemény címe is. Nem pusztán további tagállamok felvételének szándékáról árulkodik, hanem minőségi váltásról a bővítéspolitikában: a Bizottság az Uniót nem egyszerűen egy, a jelenleginél több tagból álló közösséggé kívánja tenni, hanem „szélesíteni” akarja azt. A kifejezés előrevetíti, hogy a Bizottság kitörési pontot keres az elmúlt évek (közel két évtized) bővítésre vonatkozó korábbi szemlélet szerint megfeneklett megközelítéséből és az Unió megerősítéséhez új irányt keres.
Kiindulópontnak tekinti, hogy az Unió akkor erősebb, ha nagyobb – azaz a bővítés szükségképpen megerősíti Európát. A közlemény egyetlen vastagon szedett ezen tételmondata világossá tesz két dolgot is: egyrészt, hogy a Bizottság az Európai Unióról Európaként gondolkodik, másrészt, hogy a geopolitikai szemlélet hosszú távon is alapvető és meghatározó az integráció jövője szempontjából – azaz bármiféle „visszatérés” egy kevésbé politikai és jobban gazdasági közösség felé nem kerülhet szóba. Az Uniót a Bizottság politikai közösségként képzeli el, és akként is vezeti. Ebben a kontextusban a bővítés nem hatékonysági kérdés, hanem – ahogy von der Leyen elnök is fogalmaz – „geopolitikai szükségszerűség”. A közösség – elsősorban, de nem kizárólag az Ukrajnával szembeni orosz agresszió következtében – többé nem mérlegelheti, hogy Európa országaiból minél többet saját tagjává tegyen-e, hanem egy minőségileg megelőző szempont szerint – jelesül biztonságpolitikai szükségszerűségből – kényszerpályán mozog. A bővítés immár nyilvánvalóan nem gazdasági, hanem jól felfogott európai érdekek szerinti önvédelmi kérdés.
Mindebből a közleményből is kitapinthatóan két dolog is következik: egyrészt, nincs lehetőség (idő) azokra a kiérlelt csatlakozási egyeztetésekre, amelyekre az EU korábbi létszakaszaiban még volt mód – ugyanis igyekezni kell minél előbb a közösség részévé tenni ezeket a tagállamokat és ezzel, egyszersmind távolítani is őket más hatalmak befolyásától. Ebből következik viszont a második megállapítás is: ha nincs mód várni, akkor adott esetben „félkész”, nem kellően kiérlelt csatlakozási tárgyalási helyzetben is meg kell valósítani a bővítést. Ezt a klaudikáló állapotot azonban biztosítani kell – nemcsak méltányossági szempontból, hanem az EU működőképessége szempontjából is: ha nem kellően felkészített tagállamok a csatlakozást követően a gyakorlatban bizonyos típusú és mértékű káros hatást gyakorolnának az Unió működésére, ezeket a gazdasági-politikai-jogi visszásságokat kezelni lehessen. És ponton már az Unió belső viszonyainak (és működőképességének) is alapvető jelentősége van.
Összességében tehát a geopolitikai időszorításban, úgy tűnik, az Unió, arra a dilemmára kíván megoldást találni, hogy miként lehet akár az érdemalapú csatlakozási logika szerint indokoltnál is korábban tagállammá tenni csatlakozni kívánó államokat, s ezzel egyidejűleg miként lehet biztosítani, hogy ezek (a legalábbis részben) nem kellően felkészült új tagállamok, nehogy kezelhetetlen belső többlet-nehézségeket okozhassanak a közösség egészének.
A közlemény beszámol arról, hogy a Bizottság elvégezte a teljes uniós szakpolitikai spektrum áttekintését, ahol a bővítés érintheti a jövőbeli tervezést, megvalósítást és finanszírozást – azaz praktikusan mindent. Az értékelés eredményeképpen megállapította, hogy a jelenlegi szerződéses keretek is kezelni tudnak nagyobb számú tagállamot is. Ugyanakkor azt is leszögezi, hogy az Unió döntéshozatali rendszerét gyorsabbá és hatékonyabbá kell tenni.
A Bizottság az Unió irányításával kapcsolatban felidézte, hogy a minősített többségű döntéshozatalt a Lisszaboni Szerződés már főszabállyá tette, sőt az ún. passerelle klauzula alapján egyébként egyhangú döntéshozatali tárgykörben is lehetőség nyílik áttérni minősített többségre, s végül, hogy a minősített többségi döntéshozatal körében is van mód meglátása szerint a tagállami érdekek védelmére: így a vészfék-klauzulák révén (ahol ilyenek vannak), illetve a ioanninai mechanizmus révén – bár ez tagállamok csoportját és nem egyetlen tagállamot jogosít fel különálló érzékenységek érvényesítésére.
A Bizottság gyorsítást célzó javaslata a minősített többségi szavazás kiterjedtebb körben való alkalmazása, beleértve a csatlakozási tárgyalások közbenső lépéseit is. Ugyancsak felhívja a Bizottság a figyelmet a megerősített együttműködés intenzívebb használatára is, valamint jelezte, hogy az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal együttműködésben áttekinti az intézményi reformok lehetőségeit – kifejezetten is említve többek között a kisebb, illetve nem minden tagállamból egyszerre jelenlévő uniós biztost.
Legalább ekkora kihívást jelent az uniós értékek, a joguralom és általában a csatlakozási tárgyalások eredményeinek fenntartása – a csatlakozás után is. A Bizottsági közlemény egyik nagy újdonsága éppen ez, az utolsó, a biztosítékokról szóló rész. E körben a Bizottság rögzíti, hogy az uniós tagság szélesebb jogokat, ám egyben kötelezettségeket is teremt a tagállamok számára. Jóllehet a 2025-ös bővítési közlemény már előre jelezte egy biztosítéki rendszer szükségességét, tényleges szabályokat az még nem irányzott elő.
A jelen közlemény e tekintetben a tettek mezejére lép, hangsúlyozva, hogy ezeknek a biztosítékoknak (mechanizmusoknak) az aktiválása objektív kritériumokon kell, hogy alapuljon, arányosaknak kell lenniük a jogsértéssel és bírósági felülvizsgálat lehetőségét biztosítani kell az intézkedésekkel szemben.
A biztosítékokat két kategóriába sorolja a Közlemény: egyrészt a szektorális, szakpolitikai területi biztosítékok körébe, amelyek lefedik a gazdasági, belső piaci, valamint a bel- és igazságügyi területeket, másrészt az ún. intézményi biztosítékokra. Előbbi kategóriába tartozókat időlegesre tervezné a Bizottság, jelezve, hogy erre a korábbi csatlakozási szerződések is adtak módot, hároméves időtartamban. A Közlemény szerint az újabb csatlakozási szerződéseknél azonban ezt az időtartamot jelentősen hosszabbként kell megállapítani, sőt az elfogadott biztosítéki intézkedések hatálya túlnyúlhatna a biztosíték alkalmazására meghatározott időtartamon is, egészen addig, amíg az alapul fekvő körülmények fennállnak. A Bizottság emellett egy általános felügyeleti (monitoring) hatáskört is kapna, amely birtokában – amennyiben valamely területen a csatlakozást megelőzően visszaesést tapasztal – a csatlakozás felfüggeszthető volna.
Ennél is izgalmasabbnak ígérkezik az ún. „intézményi biztosítékok” köre. Ezeket akkor lehetne a Bizottság javaslata szerint alkalmazni, amennyiben valamely újonnan csatlakozó tagállam megsérti a rule of law, illetve a lojális együttműködés elveit, illetve az EUSZ 2. cikkében foglalt értékeket, további bizonyos körben az uniós forrásokkal való gazdálkodás szabályait. Az ilyen intézményi jogsértésekre adott válaszok végső soron a tanácsi szavazati jog felfüggesztésével járhatnak, amihez hozzáteszi a Bizottság, hogy a rendszerszintű problémák erőteljesebb válaszokkal fognak járni.
Különösen érdekesek a javasolt eljárási szabályok: szankciókat a Bizottság vagy egy másik tagállam kérhet, s azok elfogadottnak tekintendőek lennének, hacsak a Tanács el nem utasítja őket minősített többséggel – következésképpen: a javaslat döntési erőre emelkedik, hacsak határidőn belül nem utasítják el. (ún. „fordított QMV döntéshozatal”) Nem nehéz meglátni ebben, micsoda roppant erőt tenne az a hatáskör a Bizottság kezébe. Ráadásul a Közlemény szerint az intézményi biztosítékok a csatlakozást követő 15 évig élnének. A Bizottság ehhez hozzáteszi, hogy ezek a biztosítékok nem a 7. cikk szerinti eljárás helyébe lépnének, hanem kiegészítenék azt és kifejezetten a csatlakozó államokkal szemben lenne alkalmazható, míg a 7. cikk szerinti eljárás megtartaná központi szerepét.
Végül, annak érdekében, hogy újonnan csatlakozó államok az utánuk következők csatlakozását ne blokkolják, a Bizottság előírná, hogy ezek a tagállamok, tagságuk első éveiben, nem lennének jogosultak a mások csatlakozásával kapcsolatos tanácsi határozatokat ellenezni (vétózni). Az Unió működése szempontjából ez kiemelten fontos, ugyanis a csatlakozási döntés egyhangúsághoz kötött maradna, és a Bizottság jól ismeri fel, hogy előállhat olyan helyzet, hogy újonnan csatlakozni kívánó (csatlakozó) államok egymással szembeni diplomáciai-nemzetközi jogi nézeteltéréseiket e módon kísérelhetnék meg rendezni: aminek az Unió egésze látná a kárát. Mindezt a Bizottság Montenegró csatlakozási szerződésénél érvényesítené első alkalommal.
Szakmailag roppant érdekes helyzetben vagyunk – amely ugyanakkor bizonyos szempontból az egész Európai Unió és európai integráció működését meghatározza: nemzetközi jogi jogalanyok, alapvetően (szak)politikai jellegű együttműködéséből fokozatosan mozdulunk el egy jogilag is részletesen szabályozott, nemcsak az egymás közötti szabályokat (elsődleges jog), hanem az ezek alapján meghozott újabb szabályok kikényszerítésére is alkalmas rendszer irányába. Ebben a rendszerben a kormányrudat a Bizottság fogja, amely ugyanakkor nem pusztán a „Szerződések Őre”, hanem a politikai irányvonal kezdeményezője és ennél fogva részben meghatározója is. A most csatlakozni kívánó államok tevékenységét ebben az új koordináta-rendszerben a Bizottság a régi tagállamokhoz képest erősebben kívánja ellenőrizni, korábban nem látott jogosítványok birtokában. A nagy kérdés, hogy ezek a jogosítványok, illetve biztonsági mechanizmusok, vagy ehhez hasonlóak idővel kiterjedhetnek-e a korábban csatlakozott „régi” tagállamokra is.
Nyitókép forrása: Ale_Mi / depositphotos.com
