A közvetlen demokratikus eszközökkel foglalkozó szakirodalom általában kevés figyelmet fordít a konzultatív, véleménynyilvánító népszavazásokra. Bjarte Folkestad, Jan Erling Klausen és Jo Saglie Signe Bock Segaard norvég kutatók tanulmánya, amely 2019-ben jelent meg a International Political Science Review című folyóiratban azonban éppen erre, a kötelező döntéssel nem járó eljárásokra koncentrált 221 norvégiai helyi népszavazást vizsgálva, amelyek során a polgárokat az önkormányzatok összevonásáról kérdezték.
A tanulmány abból indul ki, hogy a konzultációs népszavazások célja nem magától értetődő. Ha a cél a közvélemény felmérése, akkor a reprezentatív mintán végzett közvélemény-kutatás hatékonyabb lehet. Ha viszont az a cél, hogy az emberek döntsenek az adott kérdésben, akkor a kötelező népszavazás lenne a kézenfekvő megoldás. A konzultatív népszavazások alkalmazása ezzel szemben arra utal, hogy az elérni kívánt cél az, hogy a szavazás a közvélemény egyszerű mérésén túl többletet adjon a polgárok megkérdezésének, ám éppen ez a hozzáadott érték nem egyértelmű.
A kérdés azért is releváns, mert a közvetlen demokratikus eszközök használata világszerte terjedőben van, ugyanakkor a népszavazások sok esetben nem kötelező erejűek, és ahelyett, hogy megkötnék a döntéshozók kezét, inkább tanácsadó funkciót töltenek be.
A szavazók szempontjából fontos kérdések merülhetnek fel. Miért kellene egy politikai testületnek, egy konkrét kérdésben konzultálnia az állampolgárokkal, ha más ügyekben pedig enélkül hoznak döntést? Hogyan lehet biztosítani, hogy a szavazás eredményét nem ferdítik el? Vajon az, hogy miként teszik fel a kérdést befolyásolja-e a szavazási magatartást? Végezetül, kötelezőnek érzik-e a politikusok a konzultációs szavazások eredményét vagy szabadon figyelmen kívül hagyják azt?
A kutatás azt találta, hogy a legtöbb esetben a norvég önkormányzatok követték a népszavazások eredményeit, az esetek 14 százalékában viszont azzal ellentétesen cselekedtek. Kiderült, hogy a választók döntését befolyásolja a szavazólap konstrukciója: a demokratikus előírások betartása mellett is, a szavazólapon megjelenő alternatívák megfogalmazása számos esetben volt problémás, és csökkentette a polgárok tanácsának szerepét.
A norvég önkormányzati reformmal összefüggésben kevesebb mint három év alatt 221 konzultatív népszavazást tartottak, szemben a megszokott évi 13 helyi népszavazással. Ez kivételes lehetőséget jelentett a kutatók számára a véleménynyilvánító népszavazások működésével kapcsolatos ismeretek bővítésére.
Interjúkra, nyilvántartási adatokra és felmérésekre támaszkodva a kutatók egy adott egyesülési népszavazást négy szakaszban követtek. Figyelemmel kísérték a népszavazás lefolytatásáról szóló döntést, a kérdések megfogalmazását és a szavazólapok megtervezését, a tényleges szavazást, végül az egyesülésről szóló döntést.
A kutatás háromféle adatforrásra támaszkodott. Elsőként interjúkat készítettek polgármesterekkel, helyi politikusokkal, tisztviselőkkel. Majd 2017 elején online kérdőíveket küldtek ki az érintett önkormányzatoknak. A kérdőív a népszavazás kiírásának motivációjára és legitimitására kérdezett rá. A kutatók ezen kívül adatbázist állítottak össze az önkormányzati egyesülésekről.
Mivel a konzultatív népszavazások szabályozása a norvég esetben hiányos, a kutatók a Velencei Bizottság népszavazásokról szóló kódexéből indultak ki, hogy megvizsgálják, a polgárok bevonása mennyiben felelt meg a demokratikus követelményeknek. A tanulmány szerint a kérdések megfogalmazása és a szavazólapok megtervezése sok esetben nem felelt meg ezeknek a szempontoknak, és összességében a 211 népszavazásból csak 124 esetben nem sértették meg a Velencei Bizottság valamelyik kritériumát. A szavazók nem minden esetben kaptak információt a döntésük következményeiről, így például az önkormányzatok feladatairól, felelősségéről, az összevonások gazdaságosságáról.
Egyes esetekben a számos választható opció felkínálása – előre meghatározott többségi szabály nélkül – ellentétes a Bizottság javaslatával, amely az egyszerű „igen” vagy „nem” döntési opciókat preferálja. Máshol a „nem” opció elhagyása azt jelentette, hogy az összeolvadás elleni szavazóktól megtagadták a szabad véleménynyilvánítást. A kritériumok megsértése végső soron pedig a részvételi arányt is csökkenthette.
A kutatás eredményei alapján megállapítható volt, hogy a szavazólapok kidolgozása, különösen a választási opciók szélessége befolyásolhatja a népszavazás kimenetelét. A kutatás témáját persze meghatározta az a körülmény, hogy a konzultatív népszavazások törvényi értelemben nem kötelező erejűek, vagyis tanácsoknak minősülnek. Ezzel együtt figyelemreméltó megállapítás, hogy a konzultatív népszavazást a kezdeményezők eszköznek tekintik az önkormányzati döntések legitimálására.
A helyi népszavazásokra vonatkozó korábbi kutatásokkal összhangban ebben a vizsgálatban is látható volt, hogy a megválasztott politikusok általában – de nem mindig – követik a polgárok tanácsát. Számos esetben a szavazók azonban nyilvánvalóan nem voltak elégségesen informálva a választható lehetőségekről, vagy a döntésük politikai következményeiről, ahogy arról sem, hogy a részvételi eszközök stratégiai erőforrássá válhatnak a döntéshozók kezében.
