Ismét bebizonyosodott, hogy mértékletesség sajnos eltűnőben lévő erény az európai politikában. A tagállamoknak nagyon észnél kell lenniük minden döntésnél, amikor a Bizottságnak felhatalmazást adnak. Amint ugyanis a kontroll átkerül az Európai Bizottsághoz, azt nem szorítja rá semmi arra, hogy mértékletességet tanúsítson. Ékes példáját adta von der Leyen elnök ennek a múlt héten, amikor a Mercosur-megállapodás jogi felülvizsgálatának eredményét be nem várva elrendelte a nemzetközi egyezmény ideiglenes alkalmazását.
A Mercosur-, vagy ahogy az angol szleng elnevezte, a „cars for cows” megállapodás tárgyalása és megkötése az elmúlt időszakban komoly szakmai és politikai vitákat váltott ki, s a nagypolitikán messze túlmutató társadalmi figyelmet is kapott. Gazdatüntetések és médianyilatkozatok záporoztak sűrű egymásutánban az elmúlt év vége óta, s számtalan szakértő felhívta a figyelmet azokra a veszélyekre, amelyeket a nemzetközi szerződés az Európai Unió, s annak honosai számára, különösen mezőgazdasági téren hordoz. Ugyancsak élénken foglalkoztak az elemzők is a tárgykörrel, többek között itt, az 5 Perc Európa blogon is írtunk róla decemberben és január végén is.
A szövevényes történetben a dél-amerikai államokat tömörítő Mercosur („Mercado Común del Sur”, azaz a „Déli Közös Piac”) és az Európai Unió közötti kereskedelmi megállapodás számtalan eleme problematikus. Politikai-gazdasági szempontból kérdéses és vitás a megállapodás megkötésének szükségessége, de a lefedni célszerű tárgyak és szektorok köre, valamint jogi szempontból a megállapodás megkötésére való jogosultság sem egyértelmű.
Minekutána a megállapodás megkötésének kérdése és a megállapodás (lehetséges) tartalma a 90-es évek óta újra és újra felbukkan, az első problémakörnek könyvtárnyi irodalma van. Elemzések sora született arról, hogy miként biztosítható a két gazdasági tömb közötti értékarányosság, s mit lehetne tenni a sérülékeny szektorokkal – tegyük hozzá, mindkét oldalról. Míg ugyanis az európai oldalt elsősorban a számtalan uniós közigazgatási szabályozásnak és követelménynek megfelelni kényszerülő gazdák, az energiaárak és az élőmunka költségének roppan megnövekedés miatt amúgy is nehéz helyzete aggasztja, amellyel szemben az olcsó dél-amerikai import áll, a latin-amerikai oldalon is felmerültek félelmek. A Mercosur-államok elsősorban az európai gépipari és a technológiai fölény miatt nyugtalankodnak, ti. attól tartanak, hogy a megállapodás tartósan nyersanyag- és agrárexportőr helyzetbe kényszerítheti őket, ezzel egyszersmind megakadályozva vonatkozó iparágaik további fejlődését.
Európai oldalon van emellett egy hitelességi deficit is: míg ugyanis az Európai Unió évek, lassan évtizedek óta széltében-hosszában hangoztatja a zöldítés (Green Deal) szükségességét, addig Dél-Amerika erre a szempontra egyáltalán nincsen tekintettel – elég csak az amazonasi erdőirtásokra, vagy a folyóvizek szennyezésére gondolni. További problémát jelentenek a fogyasztóvédelmi, (át)címkézési és élelmiszerbiztonsági kérdések, nem is beszélve a GMO, számtalan uniós országban vitatott, vagy – ahogy Magyarországon alaptörvényi szinten is – egyenesen tiltott helyzetéről. Az ügy tehát nem könnyű, s mint minden nagy társadalmi-gazdasági kérdés, annak bármilyen irányba való elmozdítása komoly belpolitikai konzekvenciákkal is jár.
Azonban van itt más is – mégpedig, ha úgy tetszik, a jól ismert kissingeri kérdés: „kit hívjak fel, ha Európával akarok beszélni?” A kérdés itt úgy értelmezendő, hogy ki jogosult döntést hozni a megállapodás kapcsán, az tisztán uniós hatáskörbe tartozó nemzetközi egyezmény vagy ún. „vegyes szerződés”, amely hatályba lépéséhez a tagállami parlamentek jóváhagyása is kell. A kérdés nemcsak nem teoretikus, hanem egyre több, s egyre élesebb szálon fut.
Miután ugyanis a Bizottság 2024-re politikai megállapodást ért el a Mercosur államokkal, az elmúlt évet már arra használta, hogy az uniós, belső jogalkotási folyamaton is átverekedje a megállapodást. Ebben odáig jutott, hogy 2025 szeptemberében a partnerségi megállapodást, s mellette az ideiglenes kereskedelmi megállapodást (ITA) is előterjesztette, amelyeket a tavaly decemberben a Tanács (minősített többséggel – de többek között Magyarország, Franciaország és Lengyelország ellenszavazata mellett –) el is fogadott, s így az januárra az Európai Parlament elé került.
Itt azonban von der Leyen elnök (látszólag) elakadt: az EP ugyanis az Európai Bírósághoz fordult és kérte a megállapodások vizsgálatát, mégpedig azon az alapon, hogy azok megfelelnek-e az európai uniós jogalkotási eljárási szabályoknak. Az indítvány fő kérdése a fentebb jelzett jogi minősítés: az Európai Bizottság helyesen minősítette-e a Mercosur-megállapodást tisztán uniós hatáskörbe tartozónak. A Bíróságtól remélt egyértelmű válasz sorsfordító a megállapodás létére tekintettel – amennyiben ugyanis a szerződés vegyes jellegű, az addig nem léphet hatályba (legalábbis nem teljes egészében), amíg azt minden egyes tagállam nemzeti parlamentje jóvá nem hagyta. Ellenkező esetben, azaz, ha a megállapodás tisztán uniós hatáskörbe tartozik, az Európai Parlement jóváhagyásával a ratifikáció megtörténik, az az uniós jogrend részévé, s a tagállamokra kötelezővé válik. (A teljesség és a történeti teljeskörűség kedvéért meg kell jegyezni, hogy az Európai Parlamentben egy másik indítvány is futott, amelyben a képviselők (alapvetően a Patrióta frakció) kifejezetten a Bizottság és a Bizottság elnökének felelősségre vonását kezdeményezéték, ez azonban nem kapta meg a szükséges többséget.)
Más szavakkal, néhány pillanatra úgy tűnt (tűnhetett), az Európai Parlament, azzal, hogy az EUMSz 218. cikke értelmében a Bíróság elé utalta az ügyet, megakasztotta a von der Leyen által nagy elánnal erőltetett folyamatot, s így remény mutatkozott a Tanácsban a megállapodást ellenzők mögött álló társadalmi csoportok (így például a magyar gazdák) számára is. Amennyiben az Európai Bíróság azt állapítja meg ugyanis, hogy a tervezett nemzetközi megállapodás nincs összhangban a Szerződésekkel, az csak akkor léphet hatályba, ha megfelelően módosítják vagy ha a Szerződéseket felülvizsgálják.
Ám ekkor jött a csúf meglepetés („mauvaise surprise” [rossz meglepetés], ahogy Macron elnök fogalmazott): az Európai Bizottság elnöke ugyanis, azt követően, hogy Uruguay és Argentína a maguk részéről múlt héten ratifikálták a megállapodást, elrendelte az ITA ideiglenes alkalmazását. Figyelemmel arra, hogy az Európai Unió legfőbb jogszolgáltató szerve előtt bírósági eljárás folyamatban van, ez igen „tiszteletlen” a Bizottság részéről a másik jogalkotó szerv irányába.
Kérdésként merül fel, hogy volt-e erre a Bizottságnak jogosultsága? Nos, a kérdés alapos jogi elemzést kíván: nézhetjük egyszerűen a tételes jog oldalról, de magasabb, jogértelmezési szintről is, s végül, az sem közömbös, hogy ez-e a szokványos eljárás. A formáljogi kérdés viszonylag egyszerű: van-e olyan rendelkezés, amely felhatalmazást ad a Bizottság számára az ideiglenes alkalmazás elrendelésére? Igen, van ilyen, ugyanis a decemberi minősített többségi tanácsi döntés lehetőséget ad a Bizottság számára, hogy azt követően, hogy az első Mercosur tagállamok ratifikálták a megállapodást, elrendelje annak ideiglenes alkalmazását. magyarán szólva, a Tanácsban a tagállamok lehetőséget biztosítottak a Bizottság számára arra, hogy ezt a lépést megtegye.
A magasabb szintű jogi kérdés azonban az, hogy dacára ennek a lehetőségnek, figyelemmel az Európai Parlament többsége által kezdeményezett bírósági jogszerűségi felülvizsgálatra, jogi értelemben helyeselhető-e a Bizottság lépése. Nos, bár kifejezett tilalom prima facie nem vezethető le, az Unió jogalkotó intézményei közötti egyensúly és a hatáskörök tiszteletben tartása megkívánta volna, hogy Bizottság, dacára a felhatalmazó rendelkezés szó szerinti jogosításának, ne gyakorolja ezt a hatáskört – éppen arra tekintettel, hogy az a társ-jogalkotó intézmény, amelynek a jóváhagyásától a megállapodás jogi ereje függ, nemhogy nem adta meg ahhoz a hozzájárulását, hanem kifejezetten jogszerűségi aggályokat támasztott vele szemben…
Ilyen körülmények között nem túlzás azt mondani, hogy a Bizottság nemhogy nem mutat példát jogállamiságból (tisztességes eljárásból), hanem kifejezetten felrúgja az intézményi egyensúlyt. Az ideiglenes intézkedés lehetőségének biztosítása a tanácsi döntésben, nyilvánvalóan azt a célt szolgálta, hogy amennyiben a európai parlamenti jóváhagyás csúszik, de abban egyébként egyetértés mutatkozott volna, alkalmazható legyen a megállapodás, s nem azt, hogy a jogszerűségi aggályok ellenére áterőltesse azt a Bizottság elnöke.
Végül, lássuk hát az uniós gyakorlatot: van-e arra példa, hogy a Bizottság nemzetközi szerződés ideiglenes alkalmazását elrendelje, úgy, hogy annak jogszerűségével kapcsolatos vizsgálatot folytat egy másik uniós intézmény kezdeményezése alapján az Európai Bíróság?
Érdemes a kérdést ketté bontani. Először is: volt-e arra példa, hogy a Bizottság elrendelje egy nemzetközi egyezmény ideiglenes alkalmazását? Erre a részkérdésre a válasz igenlő – ideiglenes alkalmazást rendeltek el pl. a Kanadával, Dél-Koreával vagy Japánnal kötött hasonló tárgyú egyezmények tekintetében. A második részkérdés – ti. az, hogy az EP nemzetközi megállapodást a Bíróság elé utal – sem példa nélküli: ilyen volt például az EU–Szingapúr szabadkereskedelmi megállapodás 2013-ban s a vizsgálatot akkor éppen a Bizottság kezdeményezte. Az Európai Bíróság abban az ügyben azt mondta ki, hogy bár a szabadkereskedelmi megállapodás nagy része a közös kereskedelempolitika területére esik, s mint ilyen, kizárólagos uniós hatáskört képez, ám a befektetővédelemre és az ahhoz kapcsolódó vitarendezésre vonatkozó rendelkezések tekintetében már a tagállamok jóváhagyása is szükséges. Következésképpen, egyáltalán nem példátlan, hogy az Európai Bíróság szabadkereskedelmi megállapodások tekintetében megerősítette a tagállami hatáskör fennállását.
Ha a két részkérdést azonban összerakjuk, azt találjuk, hogy példátlan, amit az Európai Bizottság most tett: nem volt ugyanis korábban még olyan eset, hogy szabadkereskedelmi megállapodás jogszerűsége kapcsán függőben lévő bírósági felülvizsgálat alatt elrendelték volna a vizsgált nemzetközi egyezmény alkalmazását. Ami most történt, az a demokratikus elvek, s többek között az EP és a Bíróság hatásköreinek figyelmen kívül hagyása. Nem mellesleg jogi felülvizsgálat alatt álló egyezmény ideiglenes alkalmazását felvállalni súlyos politikai felelőtlenség, bár úgy is lehet olvasni a döntést, hogy a súlyos politikai kétségbeesés jele.
Az eset legnagyobb és igen drága, az európai jogtörténetben immár sokadik tanulsága: a minősített többség nem alkalmas nemhogy egyedi tagállami, de több, jelentős tagállam, s a mögöttük álló széles körű társadalmi csoportok érdekeinek védelmére sem. Ismét bebizonyosodott, hogy mértékletesség sajnos eltűnőben lévő erény az európai politikában s a tagállamoknak nagyon észnél kell lenniük minden döntésnél, amikor a Bizottságnak felhatalmazást adnak. Amint ugyanis a kontroll átkerül az Európai Bizottsághoz, azt nem szorítja rá semmi arra, hogy önmérsékletet tanúsítson. Újfent bebizonyosodott, hogy az egyhangú döntéshozatal követelménye drága kincs, amelyet nem szabad sem politika nyomásra, sem politikai előnyökért feláldozni senkinek, különösen kis és közepes méretű európai államoknak.
Kép forrása: Ale_Mi / depositphotos.com
