Jogi nem, csak politikai viták övezhetik a Tanács azon migrációval kapcsolatos döntéshozatalait, melyekkel szembement az állam- és kormányfők által kitűzött céllal. Az elfogadott dokumentumok azonban még csak az első előtti szakaszát jelentik az uniós jogalkotásnak.
Informális Európai Tanács (EiT) ülést tartottak október hatodikán az uniós állam- és kormányfők Granadában. Az Európai Politikai Közösség harmadik ülését követő csúcstalálkozó legfőbb témája az erős és versenyképes Európa megteremtése, illetve az ahhoz szükséges intézkedések volt. Az ülés mégsem az eredményei miatt vált jelentős eseménnyé, hanem amiatt, amivel kapcsolatban végül nem hoztak közös döntést a tagországok vezetői. A migráció ügye nem csupán a tárgyaláson, de már a csúcstalálkozót megelőzően is megosztotta a politikusokat. Lengyelország és Magyarország a korábban elfogadott európai tanácsi következtetésekre hivatkozva bírálta a Tanács korábbi döntéseit, és emiatt határoztak végül úgy, hogy vétójogukkal élve olyan nyilatkozatot fogadnak csak el a múlt heti Európai Tanács ülésen, amiben nem említik a migrációt.
Döntéshozatal a Tanácsban: nem etikus, de jogszerű?
A magyar és a lengyel kormány által hivatkozási alapul szolgáló 2016. decemberi, 2018. júniusi és 2019. júniusi európai tanácsi következtésekben az állam- és kormányfők megállapodtak abban, hogy „konszenzust kell elérni a dublini rendeletre vonatkozóan”, mely jogszabály az egyik alappillérét jelenti a fennálló európai migrációs politikának. Ezzel a célkitűzéssel mentek szembe az uniós belügyminiszterek akkor, amikor júniusban, illetve október elején több állam ellenérvei ellenére minősített többséggel fogadták el a Tanács általános megközelítéseit a menekültügyi eljárásról, valamint a menekültügy és migráció, illetve a válsághelyzetek kezeléséről szóló jogszabályjavaslatokra vonatkozóan. Ezen tervezeteket a legfőbb kritikák a menedékkérők, illetve a menekültstátuszra jogosultak szétosztását, valamint ezeket kiváltva, az anyagi segítségnyújtást rögzítő részekkel kapcsolatban érik.
Noha az Európai Tanács következtetései alapján érthető Magyarország és Lengyelország bírálata a későbbi fejlemények miatt, mégsem lehet azt mondani, hogy a Tanács jogszerűtlenül járt el. Az EiT következtetések ugyanis jogi erővel nem bírnak, a hatályos jogszabályok értelmében pedig ezen a területen elegendő a Tanácsban a minősített többséggel történő döntéshozatal, melynek feltételei megvalósultak mind júniusban, mind októberben. Hasonló okok miatt fordult 2015-ben az Európai Unió Bíróságához Magyarország és Szlovákia, amikor a Tanács kötelező áthelyezésekről szóló határozata ellentétben állt az Európai Tanács korábbi következtetésében foglaltakkal. Az Európai Unió Bírósága 2017-es ítéletében kiemelte (148. pont), hogy az EiT következtetéseivel nem módosíthatja a Tanácsra vonatkozó, szerződésekben meghatározott szavazási formát. Az elfogadott általános megközelítésekkel kapcsolatban tehát mindössze politikai, és nem jogi kritikát lehet megfogalmazni. Az október hatodikai csúcstalálkozó magyar és lengyel vétója is leginkább a politikai egyet nem értést volt hivatott kifejezni, a jogalkotást nem tudják megakadályozni vele.
Hol tart az uniós migrációs politika reformja?
Az uniós migrációs politika megreformálása a 2015-ben kezdődött migrációs válság következtében lett kiemelt fontosságú, és a közelmúltbeli olaszországi és spanyol események is arra mutatnak rá, hogy mekkora szükség van a szakpolitika valamilyen formában történő megújítására. A jelenlegi folyamatok egy, a korábbinál szorosabb európai együttműködést vetítenek elő a migráció kezelésének területén. 2020 szeptemberében mutatta be az Európai Bizottság (EB) az új Migrációs és Menekültügyi Paktumról szóló javaslatát, mely egyebek mellett öt, rendelet elfogadására irányuló jogszabályjavaslatot tartalmaz. Ezek közül valamennyit a rendes jogalkotási eljárás keretében kell elfogadnia a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Az eljárásban a jogalkotási kezdeményezést az első olvasat követi. Ekkor elsőként az Európai Parlament dönt arról, hogy elfogadja vagy módosítja a Bizottság tervezetét, majd a Parlament álláspontjáról a Tanács határoz. Döntéshozatalukban az intézmények itt nincsenek határidőhöz kötve. Véleménykülönbség esetén a következő szakaszába lép a jogalkotási folyamat, ha viszont a Tanács és az Európai Parlament között egyetértés van, akkor a jogszabály elfogadottnak minősül és hatályba lép.
A migrációs politikához kapcsolódó javaslatok mindegyike rendeletalkotásra irányul, vagyis hatályba lépésüket követően valamennyi uniós tagországban közvetlenül alkalmazandók lesznek. Mindez azt is jelenti, hogy ha valamely tagország nem tesz eleget a bennük foglaltaknak, úgy az EB kötelezettségszegési eljárást indíthat ellene. Az Európai Bizottság azt szeretné, ha a jövő júniusi választások előtt sikerülne végső megállapodásra jutniuk a feleknek, jelenleg azonban még az Európai Parlament első olvasatban történő véleménynyilvánítása is várat magára az egyes tervezetek esetében. A Tanács által elfogadott általános megközelítésekben az intézmény politikai álláspontja jelenik meg, ezek célja a tárgyalások, a jogalkotás felgyorsítása. Az Európai Parlament pedig eljárási szabályzatának 71. cikke alapján úgy határozott, hogy az első olvasatban való szavazás előtt intézményközi, úgynevezett háromoldalú egyeztetést kezdeményez a javaslatokról a Tanács és a Bizottság képviselőivel. Noha a tervezetek hivatalosan külön-külön is tárgyalhatók, a Parlament mégis ahhoz kötötte a megbeszélések kezdetét, hogy a Tanács valamennyi esetében alakítson ki álláspontot. A válsághelyzetek kezeléséről szóló dokumentum október negyedikei elfogadásával a miniszterek az utolsó akadályt is elhárították a háromoldalú egyeztetések folytatása elől. Mivel azonban a jogalkotás formális része a tárgyalásokat követően veszi kezdetét, a migrációs politika tényleges reformja csak később várható.
Milyen lehetőségei vannak Magyarországnak és Lengyelországnak?
A most zajló vitákban, annak ellenére, hogy a Tanácsban a döntéshozatal során júniusban és októberben is több ország a szavazáskor a tartózkodást választotta, egyedül Magyarország és Lengyelország fejezi ki nyíltan egyet nem értését a migrációs politika reformjának irányaival szemben. A múlt heti vétójuk azonban inkább csak szimbolikus jelentőséggel bírt, és jelenleg kevés lehetőség mutatkozik arra, hogy érdekeiket érvényesíteni tudják. Tekintettel arra, a valódi döntéshozatal még hátra van, a két ország dolgozhat azon a következő időszakban, hogy szövetségeseket szerezzenek, és így változtassanak a Tanács álláspontján, ám a mostani viszonyok között ennek sikeressége nem túl valószínű.
A rendeletek hatályba lépésekor dönthetnek úgyis, hogy nem hajtják végre az intézkedéseket, ugyanakkor ez csak egy ideig jelenthetne megoldást, mert a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indítana, amelynek végén az Európai Unió Bírósága kötelezheti a végrehajtásra a két országot, a Bíróság döntése pedig kötelező érvényű.
Magyarország számára nem érdektelen ebből a szempontból sem az október 15-i lengyel törvényhozási választás eredménye. Egy esetleges kormányváltás után ugyanis, ha az új lengyel végrehajtó hatalom más elveket képvisel majd a migrációs politika terén, akkor hazánknak egyedül még nehezebb lesz változást elérnie.
Kép: Európai Unió
