Az európai polgári kezdeményezésről szóló 211/2011/EU rendelet 2012. április 1-jén lépett hatályba így holnap tízéves fennállását ünnepli az Európai Unió részvételi demokráciájának Lisszaboni szerződéssel bevezetett új eszköze. Mit hozott az elmúlt tíz év az európai polgári kezdeményezés (EPK) terén az Európai Unióban és Magyarországon, és mennyire lett sikertörténet az első transznacionális napirend-kezdeményezés?
Az EPK a Lisszaboni szerződéssel vált az uniós jog részévé, azonban a gyakorlatban csupán 2012. április 1-jétől kezdték el alkalmazni (ekkor lépett hatályba az EPK részletszabályait megállapító első EPK rendelet). Az Unió demokráciájával foglalkozó szakemberek többsége nagy reményeket fűzött az új részvételi eszközhöz, azonban az első évek gyakorlata inkább csalódást eredményezett, az EPK ugyanis nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. 2012 áprilisa és 2015 márciusa között az Európai Bizottság túlságosan megszorító értelmezést alkalmazott az EPK-k előzetes befogadhatósági vizsgálata során: 51 kezdeményezésből 20 EPK bejegyzését hatásköri okokra hivatkozva utasította el, amely kezdeményezések esetében így meg sem kezdődhetett az aláírások gyűjtése. Ez meg is hozta az eredményét: a következő hároméves ciklus alatt (2015–2018) 51-ről csupán 19-re csökkent a benyújtott EPK-k száma.
2015-től egyre többen fogalmaztak meg kritikát az EPK jogi keretei és gyakorlati működése kapcsán, valamint szólítottak fel az EPK rendelet reformjára. Az Európai Bizottság végül 2017-ben nyújtotta be a jogalkotási javaslatát, és kezdődött meg ezzel a rendelet felülvizsgálata. Az új EPK rendelet végül 2020. január 1-jén lépett hatályba. 2017-ben a reform megkezdésével párhuzamosan a Bizottság a gyakorlatában is pozitív változások álltak be. A brüsszeli testület rugalmasabb lett az előzetes vizsgálatokat illetően, és így több EPK esetében kezdődhetett meg a támogató nyilatkozatok gyűjtése. Ehhez persze az is hozzájárult, hogy az Európai Bizottság sorra veszítette el az EPK-k nyilvántartásba vételének megtagadása miatt indított pereket az Európai Unió Bíróságán (ld. a Minority SafePack, Stop TTIP vagy a nemzeti régiókról szóló EPK-t). Ezt követően újra megnőtt a kedv az EPK-k benyújtása iránt, az áttörés azonban továbbra is elmaradt.
A mai napig 111 EPK regisztrációs kérelmet nyújtottak be a Bizottsághoz. Ebből 88-at nyilvántartásba vett az Európai Bizottság, 23 kérelem elutasítása mellett. A 88 EPK-ból 6 sikerrel teljesítette az aláírásgyűjtést, és ezeket a Bizottság már meg is válaszolta. További három EPK sikerrel teljesítette az aláírásgyűjtést, de ezek esetében még zajlik a tagállami érvényességi vizsgálat, illetve még nem nyújtották be a szervezők sikeres kezdeményezésüket a Bizottsághoz. Jelenleg 21 EPK van folyamatban különböző fázisokban (döntő többségükben jelenleg is zajlik az aláírásgyűjtés), 61 EPK pedig sikertelenül ért véget az elmúlt tíz évben (elégtelen számú támogató nyilatkozat vagy EPK visszavonva). [Az EPK-ról szóló részletes statisztika, illetve az egyes kezdeményezések rövid ismertetése kutatóintézetünk honlapján is elérhető az EPK Figyelő rovatban.]
111 benyújtott kezdeményezésből eddig hivatalosan tehát 6 tudta teljesíteni azokat a követelményeket, amelyeknek köszönhetően az Európai Bizottság és az Európai Parlament elé kerültek az egyes kezdeményezések. Még lesújtóbb, ha azt vizsgáljuk, hogy e hat kezdeményezésből mennyi érte el a célját, vagyis hány EPK esetében indított vagy irányzott elő a szervezők kérésének megfelelő jogalkotást az Európai Bizottság. Mindössze két EPK esetében történt ilyen. A Right2Water vízvédelmi kezdeményezés esetében a Bizottság 2014-ben először elutasította a jogalkotási javaslat előterjesztését, majd 2018-ban újra elővette a javaslatcsomagot, és a szervezők kérésének részben megfelelő javaslatot terjesztett elő, aminek eredményeként az uniós jogalkotó́ végül elfogadta az új ivóvíz irányelvet. Az End the Cage Age EPK-ra a Bizottság már az intézményi felülvizsgálat során is pozitívan reagált, és 2021. június 30-i közleményében arról döntött, hogy 2023 megindítja a jogalkotási eljárást. Az Egy közülünk magzatvédelmi, Stop Vivisection állatvédelmi, Minority SafePack nemzeti kisebbségvédelmi és a glifozát betiltásáról szóló környezetvédelmi EPK javaslatokat azonban a Bizottság egyetlen javaslat előterjesztése nélkül söpörte le az asztalról.
Magyarországon a legnagyobb sikere egyértelműen a két nemzeti kisebbségvédelmi tárgyú EPK-nak, a Minority SafePack-nek és a nemzeti régiókról szóló kezdeményezésnek volt. Előbbi mellett 527 ezer, utóbbi esetében pedig 827 ezer érvényes támogató nyilatkozat gyűlt össze Magyarországon. Utóbbi szám az EPK tízéves történetét tekintve is kiemelkedő adat. Csak egyetlen esetben gyűlt ennél több érvényes támogató nyilatkozat egy tagállamból, mégpedig a vízvédelmi Right2Water EPK esetében, Németországból (1.236.455 érvényes szignó – Németország összlakossága ugyanakkor több mint nyolcszorosa hazánkénak). E kezdeményezések támogatásában tehát a magyar állampolgárok rendkívül aktívan vettek részt, valamint a közbeszédet is rendkívüli mértékben meghatározta a két EPK az aláírásgyűjtési kampány során. Számos politikai szereplő állt ki a kezdeményezések mellett (a Minority SafePackesetében Orbán Viktor miniszterelnök is aktívan buzdított a kezdeményezés támogatására), valamint az aláírásgyűjtési kampány során számos médium beszámolt két kisebbségvédelmi EPK alakulásáról.
A kisebbségvédelmi kezdeményezéseken kívül magyar szempontból releváns még a magzatvédelmi Egy közülünk és családvédelmi Anya, Apa, Gyerekek EPK. Frivaldszky Edith előbbi EPK munkájában a szervezői bizottság tagjaként vállalt szerepet, a családvédelmi EPK-nak pedig főszervezője volt. Az Egy közülünk EPK mellett közel 46 ezer érvényes támogató aláírás gyűlt Magyarországon, az Anya, Apa, Gyerekek EPK mellett 55 ezer aláírás gyűlt. Utóbbi EPK bár éppen összegyűjtötte a szükséges egymillió támogató nyilatkozatot, az érvénytelen aláírások száma miatt az összes érvényes aláírás végül egymillió alatti eredménnyel zárult. Ezen felül Magyarországon összegyűlt az érvényességhez szükséges minimum számú aláírás a Right2Water víz-, Stop Vivisection és Stop Finning állatvédelmi, valamint a méhek védelméről szóló EPK esetében is (a tagállami küszöbérték elérésével kapcsolatos hiteles információ jellemzően a sikeres EPK-k esetében állnak rendelkezésre).
Az EPK nem lett az uniós demokrácia sikertörténete az elmúlt tíz évben. Ennek több oka is van, amelyek közül azonban kiemelendő, hogy az EPK létezéséről is nagyon kevesen tudnak az uniós polgárok közül. Egy tavalyi, öt uniós tagállamban végzett felmérés szerint a megkérdezett polgárok kevesebb, mint 9 százaléka tudott az eszköz létezéséről. Tíz év és közel 90 EU-szintű aláírásgyűjtési kampány után ez a szám különösen alacsonynak tűnik. Ahogy azt a Minority SafePack magyarországi aláírásgyűjtési kampánya során szerzett tapasztalatok is alátámasztották, a magyar állampolgárok számára is ismeretlen volt ez az eszköz (e tekintetben pozitív elmozdulásként értékelhető, hogy a nemzeti régiókról szóló EPK-t hozzávetőleg minden tizedik arra jogosult magyar állampolgár aláírta).
Nemcsak e hiányos ismeretek miatt nem ez lett az EU demokráciájának legszebben csillogó ékköve az EPK, hanem az eszköz kiemelkedően rossz „ár-érték aránya” miatt is. Az EPK aláírásgyűjtési kampánya egy eléggé költséges eljárás (több mint egymillió támogató nyilatkozat összegyűjtése, hét tagállamban teljesítve a lakosságarányos minimális küszöböt, mindezt 12 hónap leforgása alatt). Ezzel együtt azonban az eszköz uniós döntéshozatali eljárásra gyakorolt potenciális hatása meglehetősen alacsony (a sikeres EPK-t követően az Európai Bizottság köteles napirendjére tűzni a kérdést, azonban nem köteles jogalkotási javaslatot benyújtani vagy egyéb cselekvést előirányozni), ráadásul az eddig sikerre vitt kezdeményezések által ténylegesen elért eredmények sem az átütő sikert támasztják alá (hat megvizsgált kezdeményezés közül mintegy másfélnek sikerült elérnie a kívánt eredményt). Ez a rossz ár-érték arány a „fogyasztói” attitűdre is hatással lehet.
Az első évek gyakorlata határozottan rossz hatással volt az EPK polgárok által történő megítélésére. Ezen némileg javított az eszköz 2017-ben indult részleges reformja, azonban a Bizottságnak a polgároktól érkező javaslatok kompromisszummentes elutasításával kapcsolatos gyakorlata nem segíti a polgárok EPK-be vetett bizalmának erősítését. Jó példa erre a Minority SafePack kisebbségvédelmi javaslatcsomag Bizottság által történő teljes lesöprése, annak ellenére, hogy az Európai Parlament háromnegyedes többséggel, valamint a német Bundestag egyhangúlag elfogadott állásfoglalásban kérte a Bizottságtól a kezdeményezés kedvező elbírálását.
Bár az EPK célja az uniós polgárok közelebb hozása az Unióhoz, ezek a tapasztalatok inkább e célkitűzés ellen hatnak. Az eszköz tehát messze nem tökéletes, azonban a rendszer buktatója sokkal kevésbé a jogszabályi keret, mintsem az Európai Bizottság elutasító hozzáállása a valódi polgári részvételhez.
Kép: Europa.eu
