Az Európai Ügyészség célja, hogy büntetőjogi eszközökkel nyújtson hatékony védelmet az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalások ellen. Miképpen teszi ezt? Elemzés a szervezet 2022. évi tevékenységéről.
Az Európai Ügyészség helye és szerepe az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmében
Az Európai Unió (a továbbiakban: Unió) önálló szerveként 2021. június 1. napjától folytatja tényleges működését az Európai Ügyészség. Az Európai Ügyészség célja, hogy büntetőjogi eszközökkel nyújtson hatékony védelmet az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalások ellen. Az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó uniós rendelet 2017-ben került elfogadásra és a megerősített együttműködéshez napjainkig 22 uniós tagállam csatlakozott. Az Európai Ügyészség egyik legfontosabb eszköze, hogy a tárgyi hatáskörébe tartozó bűncselekmények esetén folytatott eljárást a résztvevő tagállamoktól a saját hatáskörébe vonhatja (right of evocation) és maga folytathatja a nyomozást, a „vádhatósági eljárást” és az elkövető bíróság elé állítását. A tárgyi hatáskört az uniós jogalkotó az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló (protection des intérêts financiers, PIF) irányelvre hivatkozással határozta meg. A gyakran ún. PIF bűncselekményekként hivatkozott bűncselekményi körhöz tartozik az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás és az Unió pénzügyi érdekeit érintő egyéb bűncselekmények kategóriája, mely utóbbi alá a pénzmosási, vesztegetési és hűtlen kezelési jellegű tényállások tagozódnak. Az Európai Ügyészség csak és kizárólag az Unió pénzügyi érdekeit sértő, vagy ezekkel összefüggésben elkövetett bűncselekmények esetén járhat el.
Az Európai Ügyészség független az Unió más intézményeitől, szerveitől és ügynökségeitől, illetve a tagállami kormányoktól, az Európai Unió Bíróságához hasonlóan az Unió igazságügyi pilléréhez tartozik. Az Európai Ügyészség a működése során az Unió pénzügyi érdekeit szem előtt tartva jár el egységes uniós szervként. Központja Luxembourgban található, emellett a résztvevő tagállamokban 41 különböző kirendeltséggel működik.
Az Európai Ügyészség kétszintű szervezet. A szupranacionális, azaz nemzetek feletti, uniós szinthez tartozik az európai főügyész és a tagállamonként egy-egy, azaz összesen 22 európai ügyész. Míg a decentralizált – azaz a tagállami – szintet tagállamonként legalább kettő-kettő delegált európai ügyész kell, hogy alkossa, ugyanakkor ma a szervezetnek jóval több, összesen 114 delegált európai ügyésze dolgozik a 22 tagállamban.
Az Európai Ügyészség 2022. évi tevékenységi jelentése
Az Európai Ügyészség a működésének megkezdése óta évente teszi közzé a tevékenységi jelentését (Annual Report). A 2023. március 1-én megjelent, 2022. évi tevékenységi jelentése az Európai Ügyészség történetében a második ilyen beszámoló dokumentum, mindazonáltal az első olyan, amelyik egy teljes naptári év tekintetében von mérleget a szervezet bűnüldözési aktivitásáról, a személyzeti és költségvetési feltételekről és egyéb, a működés szempontjából lényeges körülményekről.
Az Európai Ügyészség 2022. évi tevékenységének mérlege
Az Európai Ügyészségre 2022-ben összesen 3318 bűncselekményre vonatkozó bejelentés érkezett. Ezek legnagyobb részét (1924) magánszemélyek tették, viszont szembetűnő, hogy az uniós intézményektől és ügynökségektől kevés, mindösszesen 103 bejelentés érkezett. Az uniós intézményrendszer felől a legtöbb jelzést az uniós költségvetés védelmét adminisztratív eszközökkel ellátó Európai Csalás Elleni Hivatal (L’Office européen de lutte antifraude, OLAF) továbbította (55 esetben), míg a legkevesebbet az Európai Parlament, amely mindössze egy bejelentést tett 2022-ben az Európai Ügyészséghez. Érdekesség, hogy a megerősített együttműködésben nem résztvevő tagállamokból is több bejelentés érkezett, a legnagyobb számban Magyarországról (22) és Lengyelországról (17). Noha az Európai Ügyészség a hozzá érkező bejelentések alapján csupán azok töredéke esetén rendel el nyomozást. 2022-ben összesen 865 új ügyet indítottak. A 2022-ben keletkezett 865 új bűnügy összesen 9,9 milliárd euró becsült kárt okozott az Unió költségvetésének, amelyből 359,1 millió eurót sikerült már az eljárás során lefoglalás/zár alá vétel útján biztosítani.
A tárgyalt dokumentumban országspecifikusan tekintik át a 22 résztvevő uniós tagállamban indult ügyeket. A legtöbb új nyomozást Olaszországban (265), Romániában (121) és Bulgáriában (101) kellett elrendelni. Az új ügyek számát alapul véve, a legjobban teljesítő tagállam Ciprus volt, ahol 2022-ben egyetlen egy nyomozás sem indult, ezt követte Ausztria és Észtország, amely országokban egyaránt 5-5 új ügyet nyitottak.
Az Európai Ügyészségen a 2022. évben indult új ügyekkel együtt, 2022. december 31-én összesen 1117 nyomozás volt folyamatban. Az e nyomozások alapjául szolgáló bűncselekmények típus szerinti megoszlását tekintve a nem közbeszerzés-köteles kiadásokra elkövetett csalások (31 %) fordultak elő a legnagyobb arányban, míg a legkisebb mértékben az uniós és a tagállami tisztségviselők által elkövetett korrupciós bűncselekmények (4 %) ügyében folytak eljárások. Az összes nyomozás 28,2 %-a foglalt magában valamilyen határon átnyúló tényállási elemet, ami azt jelenti, hogy vagy a nyomozás alapjául szolgáló bűncselekményt követték el több tagállam területén, vagy pedig a bűncselekménnyel okozott kár több tagállam területén következett be. A jelentős ügyszámhoz képest elmarad a vádemelések száma, amelyre a 2022. évben összesen 87 esetben került sor.
Az Európai Ügyészség személyi és tárgyi feltételrendszere a 2022. évben
Az Európai Ügyészségen jelenleg 217 személy dolgozik, ebből 154 fő ideiglenes alkalmazott, 38 fő szerződéses tisztviselő, míg 29 fő kirendelt nemzeti szakértő. Ezek közül a legnagyobb számban az olaszok (33 fő), románok (26 fő), görögök (24 fő) és belgák (22 fő) fordulnak elő. A magyar alkalmazottak száma 5 fő. A tagállamokban szolgálatot teljesítő delegált európai ügyészek száma Olaszországban a legmagasabb, itt 16 fő dolgozik, amelyet Németország és Románia követnek 11-11 delegált európai ügyésszel. A legkevesebb delegált európai ügyész, egyetlen fő Cipruson teljesít szolgálatot.
Az Európai Ügyészség 2022-ben 51,2 millió eurós költségvetésből gazdálkodhatott, amely 44 %-kal magasabb a 2021. évinél. Ennek legnagyobb része a műveleti költségek fedezésére (21,1 millió euró) és a személyzeti kiadásokra (21 millió euró) került kifizetésre.
Az Európai Ügyészség kapcsolatai a nem résztvevő tagállamokkal és harmadik országokkal
2022-ben az Európai Ügyészség számos harmadik országgal kötött együttműködési megállapodást (working arrangement), így például az ukrán legfőbb ügyészséggel. Emellett egyetértési nyilatkozatot és együttműködési megállapodást (Memorandum of Understanding and Working Arrangement on Cooperation) írtak alá az Amerikai Egyesült Államok Igazságügyi Minisztériumával, illetve a Belbiztonsági Minisztériumával. Megjegyzik, hogy továbbra is akadozik az együttműködés Lengyelországgal és Írországgal, ugyanis ezek egyikével sem került még aláírásra együttműködési megállapodás, ráadásul az ír hatóságok több kölcsönös bűnügyi jogsegélykérelem teljesítését megtagadták.
A 2022. évben folyamatban lévő nyomozásokban összesen 86 esetben voltak érintettek a megerősített együttműködésben nem résztvevő tagállamok. Ebből a legnagyobb számban Magyarország (40) és Lengyelország (36) volt érintett. A harmadik országok közül a legnagyobb számban az Kínával, az Egyesült Királysággal és az Amerikai Egyesült Államokkal kellett együttműködni különböző büntetőügyekben.
Összegzés
A 2022. évi tevékenységi jelentés szerint az Európai Ügyészség a jogállamiság rendszerszintű alkotórészévé vált az Unióban. Jóllehet, a szervezet működésének zökkenőmentessége közel sem biztosított – ez kiolvasható az európai főügyész azon jelzéséből, amelyet az Európai Bizottság, a tagállami igazságügyi miniszterek és az Európai Parlament részére is eljuttatott és amelyben az Európai Ügyészség szervezetét és működését alapvetően meghatározó uniós rendelet néhány kritikus pontjának mielőbbi módosítására tesz javaslatot. Ráadásul az olvasónak hiányérzete támadhat amiatt is, hogy a módosítási javaslatok nem irányulnak az említett uniós rendelet azon szabályozási anomáliáira, amelyek egyes alapjogok és a jogállami büntetőeljárás alapelvei érvényesülésének súlyos sérelmét eredményezhetik az Európai Ügyészség által folytatott nyomozások során. Továbbá, különösen a közelmúltban a nemzetközi közbeszédet foglalkoztató korrupciós botrányok tükrében, nem esik szó arról, hogy az Európai Unió intézményeinél, illetve az európai uniós tisztségviselők körében milyen arányban fordulnak elő az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmények, érkeztek-e erre vonatkozó bejelentések. Végső soron ugyanis, az uniós költségvetés védelmét nem kizárólag a tagállamok, hanem az uniós intézményrendszer oldaláról is fontos volna biztosítani.
Források
EPPO Annual Report 2022, https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2023-02/EPPO_2022_Annual_Report_EN_WEB.pdf
A Tanács (EU) 2017/1939 rendelete (2017. október 12.) az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2017/1371 irányelve (2017. július 5.) az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről
Márton Balázs, Az Európai Ügyészség mint magyar nyomozó hatóság?, https://doi.org/10.38146/BSZ.2023.2.6
