Az önkormányzati reformok rendszerezésére és áttekintésére vállalkozik a Local Public Sector Reforms: An International Comparison – LocRef elnevezésű COST-Action projekt eredményeit bemutató kötet. A szerzők nemzetközi összehasonlításban, három lépcsőben elemzik a témát: vizsgálják a reformdiskurzusok felbukkanását, a reformok véghezvitelét és az intézményi változásokat, illetve a reformok eredményeit, hatékonyságát, önkormányzati teljesítményre és állampolgári elégedettségre gyakorolt hatásait. Habár a könyv egyes fejezetei hasznos információforrást nyújtanak a különböző országokban lezajlott önkormányzati reformokról, a munka igazi értékét a reformok rendszerezésére és ennek alapján az általános következtetések levonására tett törekvések adják.
A kötet apropója a szerzők szerint az, hogy Európa legtöbb országában az önkormányzatokra kiemelkedő szerep hárul a közszolgáltatások nyújtásában, valamint a törvények végrehajtásában (az Európai Unió által termelt összes GDP kb. 16 százaléka és a költségvetési költések kb. 34 százaléka az önkormányzatok működéséből származik), ugyanakkor a helyi szint kutatása annak ellenére elhanyagolt téma, hogy a közelmúltban a (gazdasági) válság, a megszorítások és a reformkényszer leginkább az önkormányzatokat érintette. A „gazdasági” kifejezés zárójelbe tételével a könyv talán legnagyobb gyengeségére szeretnék utalni. A munka címe és bevezetése alapján az olvasó ugyanis arra számíthatna, hogy a reformok mellett közel azonos hangsúlyt kap a válság önkormányzatokra gyakorolt hatásának szisztematikus tárgyalása is, ez azonban nem történik meg kielégítően. Amíg a szerzők a reformok rendszerezett, elméletileg jól megalapozott áttekintését adják, addig a válság értelmezése sokkal kevésbé expliciten van jelen a kötetben, maga a válság fogalma is más és más tartalommal jelenik meg az egyes szerzőknél – a bevezető fejezetből ugyanis hiányzik az az egységes elméleti keret, amely aztán képes lett volna összefogni a fejezeteket.
A munka címében megjelölt egyik téma (válság) tehát csak közvetve jelenik meg a könyvet alkotó fejezetekben, a másik téma (helyi reformok) tárgyalása viszont nem hagy hiányérzetet. Ennek oka pedig éppen az, hogy a bevezető fejezet megteremti azt az elméleti keretet, amelyre az egyes fejezetek felhúzhatók. Bouckaert és Kuhlmann a széleskörű és szerteágazó szakirodalmak összefésülésével kidolgozza az önkormányzati reformok tipológiáját, ebben megkülönböztetve az adminisztratív és a demokratikus típusú reformokat. Míg utóbbi az önkormányzatok demokratikus funkcióinak növelését célozza (állampolgári részvétel, közvetlen demokrácia), addig előbbi az önkormányzati hatékonyságot állítja középpontba. A kötet ezt a tipológiát követve épül fel, a fejezetekben feldolgozott témák az egyes reform-típusokhoz kapcsolódnak. Az adminisztratív reformok köre láthatóan sokkal szélesebb, az írások túlnyomó többsége is ezekkel foglalkozik. A könyv különbséget tesz „külső” és „belső” adminisztratív reformok között: a külső reformok (a területi egységek átszabása – „rescaling”, illetve a közszolgáltatások nyújtásának átalakítása) felülről jövő kezdeményezésként, a központi kormányzattól indulnak, és általában a rendszer egészét érintik, a belső reformok pedig az önkormányzatok belső működésének hatékonyabbá tételét célozzák – ide tartoznak a közigazgatási szakirodalom olyan kedvelt témái, mint a „new public management” (NPM) vagy a „performance budgeting”.
A szerzők kísérletet tesznek arra is, hogy a kötetben vizsgált 28 ország önkormányzatait besorolják azok intézményi és kulturális jellemzői, közigazgatási hagyományai alapján. Ennek célja az, hogy a reformok tárgyalásához egy közös elméleti alapot hozzanak létre, illetve erre építve hat országcsoportot, hatféle intézményi hátteret. A szerzők ugyanis a történeti institucionalizmusból (historical institutionalism) indulnak ki, amely szerint egy rendszerben a felmerülő problémákat a létező intézményi keretek és a történelmileg beivódott mintázatok fogják strukturálni (lásd: útfüggőség). Ebből adódóan pedig az egyes országokban a reformtörekvésekhez való viszony eltérő lehet, illetve egyazon reformnak az intézményi/történelmi sajátosságok okán más-más kimenetele lesz. Ez az ország-csoportosítás csak részben tűnik meggyőzőnek. A csoportosításhoz használt indikátorok a decentralizáció mértéke (amelyet a szerzők a helyi kiadások országoshoz viszonyított arányával, illetve a pénzügyi önállóság mértékével mérnek), a területi struktúra (önkormányzatok száma) és a politikai vezető ereje. Egyrészt ezek alkalmazása ad hoc megoldásnak tűnik, másrészt az indikátorok tartalma megkérdőjelezhető (a decentralizáció mértékét például jobban képes lenne megfogni – a csoportok kialakítása során egyébként részben alkalmazott – Local Autonomy Index), harmadrészt a kialakított országcsoportok tagjainak összetartozása is megkérdőjelezhető (Magyarország például a „Central Eastern European” típusba kerül, amelynek tagjait a látható területi és vezetésbeli különbségek mellett a gyakorlati működés különbségei is elválasztanak – lásd Swianiewicz 2014).
A könyv értékét nem (önmagában) a tipológia-alkotásra való képesség adja, hanem az, hogy a szerzők látják és foglalkoznak a tipológiában is megjelenő, önkormányzatokat jellemző kettősség, a hatékony, ugyanakkor demokratikus működés követelményeivel: amíg a „következmények logikájából” (logic of consequences) a közszolgáltatások hatékony nyújtása és a megfelelő erőforrás-allokációt biztosító szervezeti forma következik, addig a „megfelelés logikájából” (logic of appropriateness) az állampolgárok bevonása a döntésekbe. Így a hatékony szolgáltatásnyújtás és a demokratikus kontroll között egyfajta „trade-off” áll fenn, a hatékonyságot serkentő reformok gyakran a demokratikus részvétel kárára hajthatók végre, és viszont.
Az önkormányzati működés (és reformlépések) során egy másik feszültségforrás lehet a felelősség és elszámoltathatóság viszonya. Előfordulhat például, hogy egy önkormányzat politikai értelemben elszámoltatható, de jogilag nem felelősségre vonható. A szerzők szerint ilyen eset például, ha a decentralizációs folyamat aszimmetrikusan valósul meg, azaz az önkormányzatok sok kompetenciát (feladatellátási szabadságot) kapnak, ám ehhez nem társul az erőforrások decentralizációja (lásd például a magyar önkormányzatok „széles felelősségéről” és „széles felelőtlenségéről”: Pálné 2008: 155).
Végkövetkeztetésként a szerzők az önkormányzati reformok és rendszer-átalakítások leírására a némileg elhasznált inga metaforát használják: önkormányzatokat összevonnak és szétdarabolnak, az autonómiaszint csökkenhet vagy nőhet, a demokratikus részvétel mértéke változhat. Ugyanakkor az adott rendszer kiinduló pozíciója (a korábban említett történelmi mintázatok és létező intézményi keretek) lesz a meghatározó abban, hogy az országban éppen merre lendül az inga, a lezajló reformfolyamatok miként alakítják át az önkormányzati viszonyokat.
Kuhlmann, Sabine – Bouckaert, Geert (szerk.): Local Public Sector Reforms in Times of Crisis – National Trajectories and International Comparisons. London: Palgrave Macmillan, 2016
