Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások kérdésköre az összehasonlító alkotmányjog egyik kiemelt jelentőségű ún. örökzöld témájává nőtte ki magát. Az alkotmánymódosító hatalom korlátait az Oxford University Press gondozásában 2017-ben megjelent, Yaniv Roznai által jegyzett könyv foglalja össze.
Yaniv Roznai könyve az Oxford Constitutional Theory sorozat részeként láthatott napvilágot és nem véletlenül. A szerző által három nagy tartalmi egységben bemutatott megannyi elméleti felvetés, illetve a konkrét esettanulmányok átfogó jelleggel vizsgálják korunk egyik talán legszenzitívebbnek tekinthető alkotmányelméleti kérdéskörét. A problémakör elméleti sarokpontját az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant) és az alkotmánymódosító, mint konstituált hatalom (pouvoir constitué) elméleti különválasztása jelenti, amely Emmanuel Sieyestől származik. Ennek értelmében az alkotmányozó (pouvoir constituant originaire), amely létrehozza az alkotmányt, egyúttal létrehozza az alkotmánymódosító hatalmat is mint delegált hatalmat (pouvoir constituant dérivé), amellyel azt teszi lehetővé, hogy az alkotmány szövegét utólag, az alkotmány által megszabott eljárás alapján és keretek között módosítani, helyzethez igazítani lehessen. Kérdéses ugyanakkor, hogy mekkora ennek a módosító szabadságnak a terjedelme.
E kérdésre válaszként Carl Schmitt már idejekorán megfogalmazta az alkotmány identitása védelmének fontosságát. Ennek értelmében csak annyiban lehet módosítani az alkotmány szövegét, hogy az alkotmánynak mint egésznek az identitása ne változzon. Az alkotmánymódosító hatalom ugyanis csak másodlagos hatalom, s mint ilyen, az eredeti alkotmányozó hatalom által megszabott keretek között mozoghat. Az alkotmányos identitás gondolata tehát történetileg első ízben az alkotmánymódosításokkal szembeni védelem kérdéseként merült fel.
De mi képezheti az alkotmány megmásíthatatlan identitását? E tekintetben Yaniv Roznai szerint az explicit (15.o.) és az implicit (39.o.) módosíthatatlansági tilalmaknak van megkülönböztetett jelentőségük. Ami az elsőt illeti, annak technikája egyes alkotmánybéli rendelkezések módosíthatatlanná nyilvánítása, azaz ún. örökkévalósági klauzulák mint materiális korlátok bevezetése. Az első ilyen „örök szabályt” az 1814-es norvég alkotmány 112. cikke tartalmazta, amely megtiltotta az alkotmány szellemiségének megváltoztatását. Közelebbi példaként említhető a cseh alkotmány 9. cikk (2) bekezdése, amely szerint az alkotmány módosításai nem érinthetik a demokratikus jogállamiság lényegi körülményeit, aminek eredményeként a cseh alkotmánybíróság megsemmisítette a 195/2009. alkotmányos törvényt, mivel az lerövidítette volna a képviselőház megbízatásának az idejét; de említhetjük Romániát is, ahol a regionális reformról szóló alkotmánymódosítást utasította el az Alkotmánybíróság az alkotmány megmásíthatatlan rendelkezéseire való hivatkozással.
E szabályozási technika következménye tehát az, hogy utóbb, az alkotmánymódosító hatalom által az alkotmány szövegébe illeszteni szándékozott szövegrészek nem módosíthatják az alkotmányozó által védelemben részesített klauzulákat, illetve nem ronthatják le azokat. A későbbi szabály tehát nem írhatja felül a korábbit, így valójában egy alkotmányon belüli normahierarchiával van dolgunk, aminek eredményeként a lex superior derogat inferiori elvnek megfelelően, az utóbb az alkotmányba illeszteni szándékozott passzusok nem épülhetnek be az alkotmány szövegébe.
Ami az implicit megváltoztathatatlan elemeket illeti, ott a bíróságoké a főszerep abban az értelemben, hogy az eredeti alkotmányozó hatalom helyett ők vannak abban a helyzetben, hogy beazonosíthatják az egész alkotmányos berendezkedést átható alapelveket, vagyis az alkotmány magját, amit nem írhat felül egyetlen alkotmánymódosítás sem. E teória rendkívül vitatott, hiszen alkotmányellenes alkotmánymódosítások doktrínájának túlságosan tág felfogása visszaélésszerű jogalkalmazáshoz vezethet, ami a demokrácia elvét is lerontja, másrészt pedig abból is ki lehet indulni, hogy az alkotmányozó expliciten is meghatározhatta volna a különösen védendő értékeket, aminek a hiánya azonban éppen azon szándékát jelezheti, hogy nem kívánta korlátozni a későbbi alkotmánymódosításokat.
Mégis, az implicit korlátok létére vonatkozó konklúzióra több ok miatt is eljuthatnak a bíróságok, illetve alkotmánybíróságok. Először is, az alkotmánymódosító hatalommal szemben megfogalmazható leggyengébb, soft korlát a jóhiszemű cselekvés követelménye. Ennek hiányában ugyanis könnyedén vissza lehetne élni az alkotmánymódosítás lehetőségével. Így cselekszik például az alkotmánymódosító hatalom, ha olyan, pusztán törvényalkotás tárgyát képező egyszerű témákat kodifikál az alkotmány szintjén, amit az alkotmányozó szabta keretek között egyszerű törvényhozóként egyébként nem tehetne meg, vagy nem tehetett meg. Ennek megfelelően, ha az alkotmánymódosítás egyetlen célja az, hogy a korábban alkotmányellenesnek talált törvényi passzust az alkotmányos szöveg részévé tegye annak érdekében, hogy az kikerüljön az alkotmányossági felülvizsgálat alól, az végső soron olyan visszaélés az alkotmánymódosító hatalommal, ami szembemegy a jóhiszemű módosítás követelményével. Az alkotmánymódosító hatalom ugyanis az alkotmányozó „ügynökének” tekinthető (principal-agent viszony), e megbízás kereteit pedig szükségszerűen szétfeszíti az, ha az alkotmány keretei között alkotmányellenesnek talált szabályt az alkotmánymódosító hatalom az alkotmány részévé teszi.
A jóhiszemű eljárás kritériumánál sokkal erősebb az a felfogás, miszerint az alkotmányos kereteket szétromboló alkotmánymódosítás valójában ultra vires aktusnak minősül. Az alkotmányon belül biztosított mechanizmusok ugyanis, így annak módosítási eljárása is, valójában az alkotmány túlélését, önvédelmét szolgálják. Ebből adódóan az alkotmányban biztosított módosítási lehetőség nem fordulhat önmaga ellen, és nem szolgálhat az alkotmány tönkretételére. Ebben az értelemben az olyan módosítás, amely annak egész karakterét megváltoztatja (például a köztársasági államformát királyságra cseréli), már valójában egy új alkotmányt hoz létre, amivel kilép az eredeti alkotmányozói szándék keretei közül. Ha ez nem így lenne, akkor extrém példaként bár formálisan alkotmányos lenne az olyan módosítás, ami a regnáló kormányzat mandátumát többszörösére hosszabbítja, tartalmi értelemben ez valójában az egész alkotmányos rend lecserélését jelentené. Lényegében ez képezte a központi gondolatát a kolumbiai alkotmánybíróság döntésének, amikor 2010-ben arra jutott, hogy nem lehet népszavazásra bocsátani azt a tervezett alkotmánymódosítást, ami a köztársasági elnök mandátumainak számát háromra emelte volna.
E kettő között, a jóhiszemű eljárás és a teljes alkotmányos rend karakterének lecserélése között helyezhető el még egy implicit korlát, amit leginkább az alkotmány szellemének megváltoztatásával jelölhetünk. Ennek értelmében, minthogy az alkotmány nem pusztán hatalomtechnikai kérdéseket szabályozó dokumentum, hanem alapvető politikai, illetve filozófiai elveket fektet le, az ennek összességeként előálló alkotmányos szubsztanciát nem ronthatja le egy utólagos módosítás. Az alkotmány magjához képest egy alkotmányon belüli lex specialis létrehozása ugyanis az egész alkotmány lerombolását is jelentheti, vagyis ismét ugyanazzal az elméleti helyzettel találjuk szembe magunkat: a módosítás valójában nem módosította az alkotmányt, hanem valami egészen mást hozott létre.
Az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálata körében külön kiemelendő, mintegy leghíresebb példaként, az indiai Legfelsőbb Bíróság basic structure doktrínája az 1949-es indiai alkotmány identitásáról, amelyet metaforikus szóhasználattal annak „pilléreire” alapozott, amivel kizárta az alkotmánymódosító hatalom alkotmányos identitást átíró lehetőségét. Ennek megfelelően a Legfelsőbb Bíróság később több alkotmánymódosítást is elutasított, köztük olyat is, amely az alkotmánymódosítások bírósági felülvizsgálatát hivatott megtiltani. De közelebbi példaként említhető az osztrák Alkotmánybíróság is, amely lényegében tartalmi vizsgálat alapján állapítja meg azt, hogy a tervezett módosítás az alkotmány egészét illeti-e, és ekkor már népszavazást is szükséges tartani a tervezett alkotmányos reformról, nem elegendő a parlamenti kétharmad. De említhető a német Szövetségi Alkotmánybíróság is, amely 1951-ben a Südweststaat-ügyben megalkotta az alkotmány belső egységének tézisét, amelynek az egyes alkotmányos rendelkezések értelmezése szükségképpen alá van rendelve.
Az alkotmányellenes alkotmánymódosításról szóló doktrína ellenzői persze óva intenek a bíróságok és az alkotmánybíróságok túlhatalmától. Látni kell ugyanakkor azt, hogy e teória értelmében egyfelől a bíróságok és alkotmánybíróságok, illetve másfelől az alkotmánymódosító hatalom mint konstruált alkotmányos hatalmak közti legitim vitáról van szó, ami a végső döntés jogáról szóló vitát is jelenti. A doktrína gyengesége azonban az, hogy csupán annak vizsgálatára tud szorítkozni, hogy mennyiben rombolja le az alkotmány integritását egy konkrét alkotmánymódosítás. A szakirodalomban ugyanakkor külön kérdésként merült fel egyrészt a többszöri eseti módosítás aggregált hatásának megítélhetősége, másrészt pedig az a helyzet, amikor az alkotmány alatti normák feszítik szét az alkotmány identitását.
Yaniv Roznai: Unconstitutional Constitutional Amendments. The Limits of Amendment Powers. Oxford: Oxford University Press, 2019.
