A manapság domináns narratíva szerint a demokratizálódási folyamatok sikerességének kulcsa az alkotmánybíróságok és a kvázi nemzetközi alkotmánybíróságokként funkcionáló regionális emberi jogi bíróságok meglétében és működésében rejlik. Tom Gerald Daly ezt az általánosan elfogadott tézist kérdőjelezi meg nemrégiben megjelent könyvében.
Csodavárás – talán ezzel a kifejezéssel lehetne leírni azt, ahogy a jogászok és a politikatudósok jelentős hányada viszonyul az alkotmánybíróságoknak a demokratizációs folyamatokban betöltött szerepéhez. Az utóbbi három évtizedben ugyanis olyan hatalmas elvárások alakultak ki a frissen demokratizálódott államok alkotmánybíróságaival kapcsolatban, amely a csodavárás jelenségéhez, vagy – ahogy Daly írja – az alkímia lehetetlen célkitűzéséhez hasonlítható. Az alkimistaként működő alkotmánybíróságoknak az új demokrácia kialakulása során rendelkezésre álló (finoman szólva sem első osztályú) alapanyagokból kellene aranyat, azaz működő és stabil demokráciát előállítaniuk. A szakirodalom és ennek következtében igen gyakran a demokratizálódási folyamatok résztvevői is már-már megszállottan koncentrálnak az új demokráciákban felállított alkotmánybíróságokra, mert ettől az intézménytől várják tulajdonképpen minden probléma megoldását. Pedig Daly szerint, ha kisebb terhet raknánk az új alkotmánybíróságok vállára, kevesebb dolgot várnánk el tőlük, akkor nem terhelnénk túl őket, nem várnánk a lehetetlen feladatok megoldását ezektől az intézményektől.
A német példa és a példakövető országok
Daly három szinten vizsgálja az alkotmánybíróságok demokratizálódásban betöltött szerepét: egyrészről annak járt utána, hogy a világszerte mintaként szolgáló német alkotmánybíróság milyen (szerencsésnek és egyedinek mondható) körülmények között tudta kiépíteni sajátos tekintélyét a második világháború után. Ilyen egyedinek mondható körülménynek tekinthető többek között a gyors és robosztus gazdasági növekedés, a szövetséges csapatok masszív jelenléte, Nyugat-Európa újjáépítésének eltökélt nemzetközi projektje, a hidegháborús fenyegetettség és ezzel a német politikai elit nyugati elkötelezettsége, a fő politikai pártok demokrácia iránti elkötelezettsége vagy éppen a fejlett jogi kultúra, de a tekintély kiépítéséhez bizonyos értelmében az Emberi Jogok Európai Bíróságának relatív passzivitása (és a transznacionális jogvédelem és alkotmányosság fejletlensége) is hozzájárulhatott.
A demokratizálódás harmadik hullámához tartozó országokban nem feltétlenül voltak meg az alkotmánybíráskodást támogató fent említett tényezők, így felmerült a kérdés, hogy mennyiben lehetett egyáltalán sikeres ezen országokban az alkotmánybíróságok demokráciaépítő tevékenysége?
Daly inkább szkeptikusan ítéli meg a hetvenes évektől a világ szinte minden pontján elterjedő alkotmánybíráskodás gyakorlati hasznát. Sőt, a jogi szakirodalomban sokat hivatkozott és példának állított alkotmánybíróságok, így a magyar, a kolumbiai és a dél-afrikai alkotmánybíróságok demokratizálódást elősegítő tevékenységét is roppant kritikusan értékeli a szerző. Igaz különböző okokból kifolyólag, de mindhárom mintaországban tanúi lehettünk a bíróságokkal szembeni drasztikus fellépésnek, ami részben éppen túlterjeszkedésüknek volt köszönhető. Daly azonban a kvázi nemzetközi alkotmánybíróságként működő három regionális emberi jogi bíróság (Amerika-közi Emberi Jogi Bíróság, Emberi Jogok Európai Bírósága, Emberek és Népek Jogainak Afrikai Bírósága) tevékenységéről sem ad túl pozitív képet, legalábbis abból a szempontból nem, hogy a magas elvárásokhoz képest hogyan is teljesítettek ezek a bíróságok a demokratizálódási folyamatok tekintetében.
Megítélhető-e a bíróságok szerepe?
Persze a másik nagy kérdés, hogy egyáltalán mérhető-e vagy legalább megítélhető-e, és ha igen, akkor miként az alkotmánybíróságoknak a demokratizációs folyamatban betöltött szerepe. Ehhez a szerző először egy elméleti keretrendszert vázol fel, amely segítségével pontosan meghatározza, hogy mit is kell a demokratizáció fogalmán érteni, és hogy az alkotmánybíróságok joggyakorlatából mire is kell fókuszálni, amikor a bíráskodás demokráciaépítő jellegét vizsgáljuk (a demokratikus nyilvánosság kiépítését szolgáló döntések; a régi rendszer jogi struktúráinak átalakítására vonatkozó döntések; saját hatáskörére vonatkozó határozatai). Hangsúlyozza, hogy az új demokráciák alkotmánybíróságai egészen más alkotmányos, politikai és intézményi kontextusban működnek, mint a konszolidált demokrácia bíróságai, ezt a velük szemben megfogalmazott elvárások kapcsán és a teljesítményük értékelésekor sem lehet figyelmen kívül hagyni. Ehhez jön még az intézményi dizájn kérdése, mert vannak olyan intézményi megoldások, amelyek kifejezetten megnehezíthetik a bíróság helyzetét a demokráciaépítés terén (így például egy túl részletes alkotmányszöveg, túl széleskörű indítványozási lehetőség, az a priori absztrakt normakontroll vagy éppen a saját napirendje feletti kontroll hiánya). Nem beszélve arról, hogy a nemzeti és transznacionális bíróságok viszonya is roppant bonyolult viszonyrendszert eredményezhet, amely ölthet harmonikus, de akár konfliktusos formát is. A bíróságok demokratizációs folyamatban betöltött szerepe tehát csak ezen szempontok együttes figyelembevételével elemezhető megfelelő módon.
Ezeket a szempontokat Brazília Szövetségi Legfelsőbb Bíróságának és az Amerika-közi Emberi Jogi Bíróság ítélkezési gyakorlatának vizsgálatára alkalmazva Daly megállapítja, hogy a brazil Legfelsőbb Bíróság sokszor inkább hátráltatta a demokratizációs folyamatot, többek között azért is, mert túl sok problémát kellett megoldania, köztük olyanokat is, amelynek megoldását inkább politikai szereplőkre kellett volna bízni. Az Amerika-közi Emberi Jogi Bíróság brazil vonatkozású döntései kapcsán pedig megjegyzi: 2002 és 2016 között összesen hét vonatkozó döntése volt, és bár ezek az egyes ügyekre valós hatással voltak, valójában a demokratizálódási folyamat strukturális problémáit nem sikerült megoldani velük.
Mi legyen a bíróságok szerepe?
A brazil példánál talán még érdekesebbek ugyanakkor Daly következtetései a kérdés normatív aspektusát illetően, ami arra vonatkozik, hogy mit is kellene csinálniuk az alkotmánybíróságoknak egy demokratizációs folyamat során. Olyan államok bíróságairól van szó tehát, amelyekben általában (de nem mindig) még megtalálhatók az autoriter rendszer törvényi maradványai, instabil és kiszámíthatatlan a pártrendszer, a jogkövető magatartás pedig még nem domináns magatartásformája az állampolgároknak.
Daly szerint ilyen körülmények között az alkotmánybíróságoknak szelektálniuk kellene a különféle ügyek között: az alapvető politikai és szabadságjogok védelme lenne a fő feladatuk, mégpedig a fent említett két szempontot figyelembe véve (a döntés a demokratikus nyilvánosság kiépítését vagy pedig a régi rendszer jogi struktúráinak átalakítását szolgálja). Más kérdésekben viszont fontos lenne visszafogottságot tanúsítani a bíróságnak, a gazdasági kormányzás vagy a szociális jogok terén például nem kellene aktivista módon beavatkoznia, mivel ezek egyrészt pontosan olyan túlzott (és felfokozott) várakozásokat gerjesztenének a tevékenységével szemben, amelyeknek már nem lesz képes megfelelni a bíróság. Másrészt a túlzott aktivizmus könnyen kiválthatja más politikai szereplők ellenkezését és a bíróság jogköreinek és összetételének intézményi szintű csorbításához/átalakításához vezethetnek. Daly többször is hangsúlyozza, hogy ilyen jellegű szelekció sokkal nehezebben megvalósítható, ha az indítványozók köre túl széles (ahogy például a magyar eset kapcsán ez látható volt) vagy ha a priori absztrakt felülvizsgálati jogkörrel is bír a bíróság.
Harmadrészt el kell kerülnie a bíróságnak, hogy a törvényhozás második vagy harmadik kamarájaként funkcionáljon például oly módon, hogy mulasztásos alkotmánysértéseket állapít meg (ahogy ezt igen gyakran a magyar alkotmánybíróság is tette) és előírja a törvényhozás számára, hogy milyen módon is kellene orvosolnia a hiányosan szabályozott helyzetet. Az sem várható el a bíróságtól, hogy a nyilvánosság nevelője legyen, mivel a széles nyilvánossághoz maximum a döntés tenorja ér el, az indokolás jogi szaknyelve egészen bizonyosan nem. Az alkotmányos kultúra fejlesztése tehát ugyancsak utópikus célkitűzés lenne. Sőt, Daly azt állítja, hogy a demokratikus rendszerek későbbi leépítésével szemben sem képesek a bíróságok eredményesen fellépni, ez a funkció sem várható el tőlük.
Ha az alkotmányozás során sikerült olyan intézményeket felépíteni, amelyek ezen funkciókat nem az alkotmánybíróságokra ruházzák, akkor máris sok terhet sikerült levenni a bíróságok válláról, és nem kell megfelelniük utópikus várakozásoknak. Cserébe viszont fókuszált módon az alapjogvédelem és bizonyos politikai jogok védelmét sokkal hatékonyabban tudnák ellátni.
Tom Gerald Daly: The Alchemists. Questioning our Faith in Courts as Democracy-Builders. Cambridge: Cambridge University Press, 2017.
