A tudományos szabadság korlátozása az európai versenyképesség árán?
Hazánkba látogat május 2-án, kedden Johannes Hahn költségvetésért felelős uniós biztos. Látogatásának indokaként elsősorban az Európai helyreállítási terv jövőjével és a többéves pénzügyi keret félidős értékelésével kapcsolatos egyeztetések szolgálnak. A megbeszélések során azonban várhatóan az alapítványi egyetemek Erasmus+, Horizont Európa és egyéb közvetlen uniós programokban való részvételének kérdése is előkerül majd. Az ügy rendezésében a magyar kormány által felkínált reformjavaslat kétségkívül kardinális szerepet játszik, azonban azt sem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a jogállamisági határozat értelmében az uniós intézmények hónapok óta szükségtelen és aránytalan módon korlátozzák a tudományos élet szabadságát nem csak Magyarországon, de az egész Európai Unióban. A helyzet mielőbbi megoldása éppen emiatt nemcsak Magyarország feladata, hanem az Európai Bizottság felelőssége is.
A Tanács lassan öt hónappal ezelőtt, 2022. december 15-én az úgynevezett jogállamisági feltételességi rendelet alapján felfüggesztette a vagyonkezelő alapítványok által fenntartott egyetemek és kutatóintézetek hozzáférését az Erasmus+ és egyéb közvetlen uniós keretprogramok forrásaihoz. A határozat értelmezésével és alkalmazásának részleteivel kapcsolatban számos kérdés merült fel már a kezdetektől, hiszen az említett egyetemek és kutatóintézetek bekapcsolódása a közvetlen uniós programokba sokféle módon lehetséges. Elvárható lett volna az Európai Bizottságtól, hogy e jelképesnek szánt kizáró intézkedés vonatkozásában a lehető legszűkebb értelmezést vegye alapul és igyekezzen arra törekedni, hogy csak a legszükségesebb esetekre és mértékre korlátozza a felfüggesztést. A jogállamisági feltételességről szóló rendelet és az ahhoz kapcsolódó iránymutatás ugyanis egyértelműen előírja, hogy a végső címzettek és kedvezményezettek – vagyis esetünkben a döntés által érintett felsőoktatási hallgatók, dolgozók, kutatók – jogos érdekeit megfelelő védelemben kell részesíteni, figyelembe véve a felfüggesztés potenciális hatását, ami nem lehet túlzó vagy aránytalan.
De nem így történt.
Az Európai Bizottság értelmezése egyértelművé tette: az uniós intézmények a jogi kereteken messze túllépve, a lehető legszélesebb körben tiltották be az egyetemek és kutatóintézetek bárminemű részvételét az EU-s programok által finanszírozott tevékenységekben. Nemcsak konzorciumvezetőként vagy konzorciumi tagként vált lehetetlenné bekapcsolódásuk az uniós programokba, de azt is tilosnak nyilvánította a Bizottság, hogy a más – például külföldi partnerségek – által elnyert pályázatok végrehajtásába akár közvetlenül is bekapcsolódjanak, például szaktudás átadásával, helyszín biztosításával vagy képzések megszervezésével. A decemberi döntéssel az Európai Bizottság tehát, túl azon, hogy az egyetemisták Erasmus csereprogramban való részvételét korlátozta, a magyar alapítványi intézményeket és kutatóikat gyakorlatilag kizárta az európai tudományos életből, ennek következményeként pedig számos potenciális európai innováció még évekig nem jut majd el a globális gazdasági piacra.
Ráadásul az uniós jog értelmében a jogállamisági kondicionalitási rendelet legfeljebb abban az esetben gyakorolhat hátrányos hatást az uniós programok végső címzettjeire, ha azok a jogállamiság elveinek megsértésében részt vettek – például korrupció, rendszerszintű csalás és összeférhetetlenség esetén. Nyilvánvalóan ez nem vetődhet fel azokkal az egyetemi hallgatókkal vagy kutatókkal kapcsolatban, akinek egyetlen „bűne”, hogy történetesen egy modellváltásban érintett felsőoktatási intézménybe iratkoztak be vagy annak keretei között – esetleg partnerségi részvételével – végezték kutatási tevékenységüket. S miközben a Bizottsági hivatalos közleményei rendre azt hangsúlyozták, hogy az alapítványi intézmények közzétett listája nem teljes körű, hanem esetileg kell megvizsgálni, hogy egy adott egyetem vagy kutatóközpont a kizárás hatály alá tartozik-e, a magyar egyetemekkel szembeni általános bizonytalanság hónapról hónapra fokozódik, a velük szembeni óvatosság, sőt gyakran elutasítás pedig mára már lassan intézményesült.
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 13. cikke szerinti akadémiai szabadság részletes elemzésére korábban egyetlen ízben kerített sor az Európai Bíróság: a magyar CEU-ügyben. Míg a Charta hivatalos magyarázata a 13. cikket az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. cikkéhez, vagyis a véleménynyilvánítás szabadságához köti, a CEU ítélet jelentős mértékben kiszélesítette annak értelmezését. Az új meghatározás az akadémiai szabadság intézményi dimenzióját egyértelmű védelemben részesíti az állami beavatkozással szemben. Az állam, a közhatalom birtokosa ennek értelmében „az akadémiai szabadság legfőbb kötelezettje”. Miután pedig a Charta elsődleges címzettjei az uniós intézmények, az EU kétségkívül az akadémiai szabadság kötelezettjének tekintendő.
A szakirodalom a tudományos szabadságot hagyományosan olyan negatív szabadságként értelmezi, ami a tudományos élet résztvevőit – az intézményeket és kutatóikat – célozza megvédeni a külső beavatkozástól. Az is széles körben elfogadott felfogás, hogy a tudományos élet szabadsága egyaránt magába foglalja az oktatás és a kutatás szabadságát, mint ahogy az is, hogy e jog alapján az egyetemi oktatók és az akadémiai intézmények jogában áll igénybe venni az olyan rendelkezésre álló finanszírozási és együttműködési rendszereket, mint amilyeneket az uniós programok is támogatnak. Azt sem szabad e körben figyelmen kívül hagyni, hogy az Európai Unió szakpolitikai céljait e programok pénzügyi támogatásával éri el és valósítja meg. Ezt az elvet a Horizont Európa rendelet is megerősíti: A tudományos kiválóság garantálása érdekében és a Charta 13. cikkével összhangban a programnak a forrásaiból részesülő összes országban elő kell mozdítania a tudományos élet szabadságának érvényre jutását.
Az már kevésbé egyértelmű, hogy milyen jogokat biztosít a Charta 13. cikke a felsőoktatási intézmények hallgatói számára. A szakirodalom ezt jellemzően a Charta 14. cikkének (1) bekezdésében foglalt oktatáshoz való joghoz kapcsolja. A Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Lettország) előzetes döntéshozatal iránti eljárásában (C-391/20. sz. ügy) az EUB főtanácsnokának indítványa alapján azonban arra következtethetünk, hogy az oktatáshoz való jog az Erasmus+ programban való részvételt is magába foglalja. A főtanácsnoki indítvány ugyanis kifejti, hogy az európai uniós programokban és nemzetközi megállapodásokban előírt együttműködés keretében szervezett tanulmányi képzéseken a hallgatóknak jogában áll részt venni. E téren az akadémiai szabadság nyilván nem jelent abszolút jogosultságot, hiszen az uniós programokban való részvétel feltételei mind az intézmények, mind az egyének számára számos formai és tartalmi előírást tartalmaznak, mint például az Erasmus Charta elfogadása. A jogállamisági feltételességi rendelet alapján azonban a magyar kutatók és hallgatók tudományos és oktatási szabadsága aligha korlátozható jogszerűen az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére való hivatkozással.
Ráadásul, ha már azt vizsgáljuk, hogy az EU pénzügyi érdekeire tekintettel jogos és arányos-e az akadémiai szabadság korlátozása, még egy szempontot szükséges figyelembe vennünk. Az uniós költségvetési kereten belül kétfajta finanszírozási formát lehet megkülönböztetni: a megosztott irányítású és a közvetlen kezelésű uniós alapokat. A megosztott irányítású alapok – így a közös agrárpolitikát és kohéziós politikát finanszírozó eszközök – esetében előre meghatározott, hogy melyik tagállam mekkora összegben részesül a hétéves ciklus során. Ezt követően a tagállam maga rendelkezik a források kiírásáról, saját hatóságai elbírálják a beérkező pályázati kérelmeket az úgynevezett operatív programok keretrendszerén belül. Az EU tagországai tehát jelentős mozgástérrel rendelkeznek azon a téren, hogy e pályázati forrásokat nemzeti fejlesztési igényeikhez alakítsák. Ezzel szemben a közvetlen kezelésű uniós források az egyes uniós szakpolitikák végrehajtását célozzák, így olyan alapokból állnak, amelyeket az Európai Bizottság központilag kezel. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság írja ki a pályázati felhívásokat és gondoskodik a pályázatok elbírálásáról, valamint azok végrehajtásának ellenőrzéséről.
A jogállamisági rendelet szerint az a jogsértés, ami miatt az uniós források felfüggesztésére sor kerülhet, minden esetben a tagállami hatóságok ismétlődően előforduló gyakorlata vagy mulasztása által valósul meg. Az uniós logika szerint tehát itt arról van szó, hogy az adott ország felelős szervei nem megfelelően osztják el az uniós forrásokat, ami sérti a jogállamiságot, tehát az ügy rendezéséig az EU inkább visszatartja a pénzt. A közvetlen uniós források esetében azonban, mint az Erasmus+, a Horizont Európa vagy a LIFE program, a fentebb részletezettekre tekintettel egyáltalán nincs ilyen hatóság, hiszen a pénzügyi eszközöket maga az Európai Bizottság osztja el. E programok vonatkozásában tehát a jogállamisági feltételességi rendelet alkalmazása egyszerűen nem értelmezhető, a decemberi határozat pedig egy felesleges és indokolatlan korlátozás.
Néhány héttel ezelőtt emlékeztünk meg az európai egységes piac fennállásának harmincéves évfordulójáról. A Bizottság az évforduló alkalmából kilenc célt határozott meg, amelyek hajtóerőkként erősíthetik az EU versenyképességét. E célkitűzéseken belül az oktatás és készségek európai dimenziójának erősítése és a kutatás-innováció ösztönzése kiemelt helyen szerepel, hangsúlyozva, hogy a tudományos élet szabadsága elismerten szükséges az akadálytalan, erős és jól működő belső piac elérése szempontjából. E törekvéseket pedig a tagállamoknak támogatniuk kell. Miközben tehát egyfelől az Európai Bizottság arra szólítja fel tagállamait, hogy minden indokolatlan korlátozást építsenek le a belső piac javára, a jogállamiság eszméjére hivatkozva maga gördít szándékosan akadályt mind a magyar, mind pedig ezáltal az európai oktatás, kutatás és a tudományos élet szabadságának érvényesülése elé.
Kétséges, hogy ez az intézkedés egy irányba mutat azzal az elhatározással, amelynek érdekében és szolgálatában az Európai Unió létrejött…
