Perben álló EU intézmények a jogállamiság nevében
Mulasztási perrel fenyegeti az Európai Parlament a Bizottságot, amiért az nem alkalmazza azonnali hatállyal a jogállamisági kondicionalitás rendeletet Magyarország és Lengyelország ellen és nem vonja meg hozzáférésüket az uniós forrásokhoz. A Bizottság érvelése szerint jelenleg nincs helye intézkedésnek a rendelet alapján, mivel a két tagállam az Európai Bíróság előtt támadta meg a kondicionalitás rendeletet. A tavaly decemberi európai csúcson született politikai egyezség alapján addig nem alkalmazható a rendelet, míg a Bíróság nem dönti el, hogy összeegyeztethető-e az EU-joggal a közösségi forrásokhoz való hozzáférés jogállamisági feltételekhez kötése. Míg az EP eredeti szándékaival ellentétben végül nem támadta meg a csúcson született politikai megállapodást, most esély van rá, hogy mulasztási pert indít a Bizottsággal szemben, amiért az, az EP érvei szerint, annak ellenére nem vonja meg a forrásokat Magyarországtól és Lengyelországtól, hogy annak minden feltétele fennáll. Négy héttel a szövetségi választások előtt a perindításról szóló döntés a német belpolitikára is kihatással lehet.
A kompromisszumok ideje
A 2020. december 10-11-i Európai Tanács ülését követően a költségvetés és helyreállítási alap kapcsán elért uniós megállapodás eredményét minden érintett fél a saját győzelmének hirdette. A felszínes szemlélőnek akár az az illúziója támadhatott, hogy az Európai Unió működésében a mindenek feletti kompromisszumok politikája érvényesül. Mint azonban azt James Russell Lowell, az amerikai költő és diplomata megfogalmazta: „Compromise make a good umbrella, but a poor roof”, vagyis a kompromisszumok esernyőnek jók, de tetőnek gyengék: a híres-hírhedt jogállamisági kondicionalitás rendelet ügyében már néhány héttel a megállapodást követően elszabadultak az indulatok.
Ha visszaemlékszünk rá, tavaly decemberben az Európai Tanács a költségvetési jogi instrumentumok mellett elfogadott egy politikai megállapodást, amely többek között azt is előre vetítette, hogy az uniós kormányok megtámadhatják a költségvetéshez csatolt jogállamisági rendeletet az Európai Bíróság (Bíróság, EUB) előtt. A decemberi EU csúcson elfogadott megállapodás értelmében az Európai Bizottság (Bizottság) a tagállamokkal egyeztetve kidolgozza a jogállamisági mechanizmus alkalmazási módszertanát, amennyiben azonban a rendeletet megtámadják a bíróságon, az eljárási szabályokat csak a per lezárulását követően véglegesítik. A megállapodás szövege szerint ugyanis a rendelet szerinti eljárás módszertanának véglegesítését megelőzően a Bizottság nem javasol intézkedéseket. Az egyezséget tanácsi következtetés formában tették közzé, ezeknek a következtetéseknek pedig egyik ismérve, hogy a Szerződések alapján nincs jogi következményük. A Tanács rendszerint arra használja ezeket a dokumentumokat, hogy kifejezze politikai álláspontját valamely, az EU tevékenységi köréhez kapcsolódó témáról, ezek a következtetések tehát általában elsősorban politikai kötelezettségvállalásokat vagy álláspontokat tartalmaznak.
Parlament kontra Tanács
Az Európai Parlament (Parlament, EP) számára az egyezség az első perctől kezdve elfogadhatatlan volt. A megállapodás után néhány nappal és a decemberi plenárist megelőzően, tehát a rendelettervezetről szóló viták és szavazások előtt, a BUDG-CONT (Költségvetési és Költségvetés-ellenőrzési) bizottságok december 14-i ülésén már napirendi pontként szerepelt a téma, az EP Jogi Szolgálata zárt ülésen válaszolt az ezzel kapcsolatos szóbeli kérdésekre. Ennek során megerősítette, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az Európai Tanács következtetései semmiképpen sem írhatják felül egy uniós rendelet szabályait – hiszen az EUSZ 15. cikkének (1) bekezdésével összhangban az Európai Tanács nem gyakorol jogalkotási funkciót -a kondicionalitás rendelet alkalmazhatóságának kereteit pedig maga a rendelet tartalmazza.
Januári levelében az Alkotmányügyi bizottság elnöke – aki egyébként Antonio Tajani, tőle pedig egy ilyen lépés igazán nem volt várható, különösen, hogy ebben az időben a Fidesz még az Európai Néppárt tagja volt – azzal a kéréssel fordult a Jogi Bizottsághoz, hogy az vizsgálja meg, a 2020. decemberi tanácsi következtetések az EUB előtt támadhatók-e. A nyilvánosságra soha nem hozott levélben, amely nyilvánvalóan az AFCO Bizottság koordinátorainak nyomására született, Tajani azt kéri számon a Tanácson, hogy az hatáskörét túllépve járt el, amikor következtetésekbe foglalta a kondicionalitás rendelettel kapcsolatos politikai megállapodást.
A levél alapján a Jogi Szolgálat megvizsgálta a lehetőségeket és arra jutott, hogy az EUB nem tekintené befogadhatónak a tanácsi következtetések megsemmisítésére irányuló keresetet. A kérdés azonban ennyire nem fekete és fehér. Egyik oldalról ugyanis az EUMSZ 263. cikke szerinti megtámadási kereset az intézmények által elfogadott valamennyi intézkedés esetében alkalmazható, függetlenül azok jellegétől. A tanácsi következtetések ennek alapján megfelelnek a megtámadhatóság kritériumainak. A Jogi Szolgálat szerint azonban a 2018. június 21-i C-5/16. sz. Lengyelország kontra Európai Parlament és Tanács ítélet releváns ebben a kérdésben, ahol az EUB azt állapította meg, hogy olyan esetben, amikor a Parlament és a Tanács társjogalkotóként járnak el, egyáltalán nem kötelesek követni az Európai Tanács következtetéseit. Ennek alapján tehát a tanácsi következtetések nem tartalmaznak a Parlamentre nézve rendelkezéseket, ebből adódóan pedig az EUB vélhetően nem tartaná az EP által megtámadhatónak a következtetéseket. A Jogi Szolgálat véleményében tényként kezelte, hogy Magyarország megtámadja a jogállami kondicionalitás rendelet, s minderre tekintettel arra intette a Parlamentet, hogy a tanácsi következtetések megtámadása helyett inkább arra összpontosítsa erejét, hogy a rendelet elleni megtámadási perben a Tanáccsal karöltve megfelelő hatékonysággal védje az uniós intézmények álláspontját. A vélemény a Bizottság számára is burkolt utalást tartalmaz, hiszen az állásfoglalás szerint semmi sem kötelezi arra, hogy betartsa a Tanács következtetéseit, ha úgy kívánja, akár azonnal alkalmazhatja a jogállamisági kondicionalitás rendeletet bármelyik tagállammal szemben.
Politikai nyomásgyakorlással a forrásmegvonásért
2021. márciusban Magyarország és Lengyelország a várakozásoknak megfelelően keresetet nyújtott be az Európai Unió Bíróságához a kondicionalitás rendelettel összefüggésben. Az EP kérésére az EUB gyorsított eljárásban vizsgálja, hogy összeegyeztethető-e az EU-joggal a közösségi források jogállamisági feltételekhez kötése, ennek megfelelően az ügyben a tárgyalás időpontját október 11-12-re tűzték ki. Az Európai Bizottság saját értelmezése továbbra is az, hogy amíg a Bíróság nem dönt az ügyben, addig nem függesztheti fel a tagállamoknak járó uniós források kifizetését.
A negatív jogi szakvéleményt követően az EP, lemondva a Tanács beperlésének lehetőségéről, visszatért saját eszköztárához, a politikai nyomásgyakorláshoz. Célkeresztjében pedig a Bizottság áll. Március 25-én a Parlament megszavazta az első állásfoglalási indítványt, amelynek értelmében a kondicionalitás rendelet azonnali alkalmazásának van helye és a Bizottság jogszerűtlen módon késlekedik a Magyarországnak és Lengyelországnak járó uniós források felfüggesztésével. Az indítványt óriási többséggel fogadta el a Parlament, 687-en szavaztak, közülük 529-en a javaslat mellett, 148-an ellene, és 10-en tartózkodtak. Ezt a 2021. június 10-i állásfoglalási indítvány követte. Az új állásfoglalási indítványban a Parlament ismét felszólította a Bizottságot, hogy késedelem nélkül alkalmazza a kondicionalitás rendeletet. Az EP ezt az állásfoglalási indítványt is jelentős többséggel (506 igen, 150 nem, 28 tartózkodás) szavazta meg. Az állásfoglalásban az Európai Parlament képviselői arról írnak, hogy a Bizottság már most megtehetné a szükséges lépéseket, és elindíthatná a vizsgálatokat Magyarország és Lengyelország ellen, mert az eljárás kritériumai egyértelműek.
Mulasztási per a Bizottság ellen
Miután a Bizottság a két állásfoglalási indítványt érdemi válasz nélkül hagyta, Sassoli június 23-án levélben fordult az Európai Bizottság elnökéhez, Ursula von der Leyenhez. Levelében kiemelte, hogy a január elseje óta érvényes jogállamisági feltételrendszerről szóló rendelet megfelelő eszközt biztosít az Európai Unió számára az EU-érdekek és értékek megvédéséhez, illetve erősíti a demokráciát, a jogállamiságot és az alapvető jogokat, leginkább pedig lehetővé teszi olyan kormányok finanszírozásának felfüggesztését, amelyek nem tartják tiszteletben az európai értékeket, köztük a jogállamiságot – ennek megfelelően azt azonnal alkalmazni kell Magyarországgal és Lengyelországgal szemben. Sassoli levelében új eszközhöz folyamadott és kilátásba helyezte az EUMSZ 265. cikke szerinti mulasztási kereset alkalmazását a Bizottsággal szemben.
Von der Leyen válaszában egyelőre hárította az Európai Parlament perrel való fenyegetését a jogállamisági rendelet ügyében. A levél szerint jogi szempontból nem állja meg a helyét az EP kérelme, miszerint a „legnyilvánvalóbb esetekben” (vagyis Magyarország és Lengyelország vonatkozásában) mielőbb élesíteni kellene az uniós források elzárását is lehetővé tévő szabályt. Von der Leyen hivatkozása szerint az EUMSZ 265.cikke, vagyis a Sassoli által kilátásba helyezett mulasztási kereset csak olyan esetekben alkalmazható az uniós intézményekkel szemben, ha a körülmények kellően világosak és pontosak ahhoz, hogy az intézmény meg tudja határozni az elmulasztottnak vélt határozat tartalmát. A Magyarországgal és Lengyelországgal szembeni fellépéssel kapcsolatban pedig nem ez a helyzet a levélbe foglaltak alapján.
Kézhez kapva von der Leyen bizottsági elnök levelét, a többek között az Európai Parlament munkájának ütemezésért felelős politikai szerv, az Elnökök Értekezlete 2021. augusztus 30-án megtartotta a nyári szünet utáni első ülését. Az ülésen Sassoli beszámolt róla, hogy nem kapott kielégítő választ von der Leyentől és a mulasztási per megindítását érdemes megfontolni. Azt is kiemelte, hogy nem az Elnökök Értekezlete hatáskörébe tartozik a perindításról való döntéshozatal, hanem a Jogi Bizottságnak kell róla véleményt adnia, a Parlament Eljárási Szabályzatának melléklete szerint ugyanis a Parlamentet érintő perekkel kapcsolatos állásfoglalás a JURI hatásköre. Beszámolója szerint a JURI véleményének kialakításának előkészítésére a Jogi Szolgálatot már felkérték egy állásfoglalás elkészítésére. Sassoli kiemelte: a vitás kérdéssel kapcsolatban kiemelten fontos, hogy a Bizottság elismerése, miszerint 2021. január 1. óta hatályban áll a kondicionalitás rendelet. Ez az értelmezés ugyanis szembe megy az eddig hangoztatott bizottsági állásponttal, miszerint Magyarország és Lengyelország pere felfüggeszti a rendelet hatályát.
Eközben a németek
Az intézmények közötti összecsapás elsősorban a CDU/CSU pártszövetség EP képviselőit állítja nehéz helyzetbe. Az Ursula von der Leyen CDU-s német bizottsági elnök által vezetett Bizottság mulasztás miatti perlése a Merkel által vezetett német elnökségi tárgyalások eredményeként tető alá hozott megállapodás ügyében olyan ügy, amit a német EPP-sek minden áron szeretnének elkerülni. A Néppárt ennek megfelelően a baloldali frakciókkal ellentétben először a BUDG és CONT Bizottságokhoz akarta utalni a kérdést előzetes állásfoglalásra, mielőtt az a JURI-hoz kerülne, azt remélve, hogy a német CDU-s CONT elnök, Monika Hohlmeier és a BUDG Bizottság elnöke, az Európai Konzervatívokhoz tartozó belga Johan van Overtveldt képesek lesznek ésszerű mederbe terelni a Parlament szándékait. Az Elnökök Értekezletének döntése végül a JURI Bizottság eljárása a többi szakbizottság (informális) véleménynyilvánítása mellett.
Amennyiben a Jogi Szolgálat véleménye pozitív, komoly esély van rá, hogy Renew pártcsaládhoz tartozó Adrián Vázquez Lázara által elnökölt JURI Bizottság a perindítás mellett dönt, különösen mivel a hírek szerint a perindításról döntő állásfoglalás jelentéstevője a német zöldpárti képviselő, Sergey Lagodinsky lesz. Mindez pedig négy héttel a szeptember 26-i német szövetségi parlamenti választás előtt, amikor a szociáldemokraták támogatottsága a közvélemény kutatások szerint beérte a CDU/CSU-t, a legkevésbé sem jön jól a Kereszténydemokrata Unió és a Keresztényszociális Unió szövetsége számára. Miután a Bizottság elleni kereset megindításának határideje az Európai Parlament értelmezése szerint november 2., a német néppártiak már csak abban bízhatnak, hogy a Jogi Bizottság döntését a választások utánra odázhatják.
