Magyarország a rendszerváltozás óta kiemelt figyelmet fordít a hazánkban élő nemzetiségek jogainak lehető legszélesebb körű biztosítására. Az ezzel összefüggésben megalkotott szabályok és intézményrendszer nem csupán az anyanyelv és kultúra megőrzését segíti, hanem elősegíti a nemzetiségek politikai életben való részvételét is. A példaértékű magyar nemzeti kisebbségi garanciarendszer nemzetközi összehasonlításban is kiemelkedő, melynek különös jelentőséget ad, hogy a történelem viharai miatt az európai országhatárok nem egyeznek meg a nemzetiségi közösségek határaival. Az Emberi Jogok Európai Bírósága novemberi döntésével azonban alaposan felforgathatja a nemzetiségek parlamenti képviseletének szabályait. A testület megállapításai szerint a magyar szabályozás korlátozza a nemzeti kisebbségek választóinak lehetőségét arra, hogy csoportként érdemben részt vegyenek az országos politikában, továbbá akadályozza a nemzetiségek részvételét a politikai döntéshozatalban. Az EJEB döntéséből fakadóan a magyar jogalkotó az eddigi rendszer olyan átalakítására kényszerülhet, mely súlyos kérdéseket vethet fel a választójog egyenlősége kapcsán, de akár a nemzetiségi képviselet jelenlegi modelljének teljes eltűnését is eredményezheti. Bár az EJEB döntését a nemzetiségi képviselet hatékonyabbá tétele motiválta, a testület által túlhajtott diszkriminációs érvek miatt így a döntés végrehajtása komoly jogalkotói kihívást jelent és kellő bölcsességet kíván annak érdekében, hogy az végül ne kontraproduktív eredményre vezessen.
Hazánkban minden, nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága szabad vállalásához és megőrzéséhez. A nemzetiséghez való tartozás kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A nemzetiséghez vagy népcsoporthoz tartozó személyeket az alapvető jogok mellett a nemzetiségek sajátosságaihoz igazodó egyéni és kollektív jogok illetik meg, így például a saját kultúrájuk ápolásának, az anyanyelvük használatának biztosítása vagy az önkormányzáshoz való jog biztosítása. A magyar szabályok jelenleg 13 nemzetiséget ismernek el: ezt a státuszt olyan, saját nyelvvel, kultúrával és hagyományokkal rendelkező népcsoportok kaphatják meg, amelyek legalább 100 éve honosak hazánkban.
A nemzetiségek politikai életben való részvételének kérdése a rendszerváltozás óta politikai és szakmai vita tárgya volt. Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) 1992-es határozatában megállapította, hogy a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem biztosította a nemzetiségek képviseletét. Erre válaszul 1993-ban az Országgyűlés elfogadta a nemzetiségi törvényt, amellyel megvalósult a nemzetiségi önkormányzati rendszer; ezt az AB egy későbbi határozatában a korábban megállapított mulasztás orvoslásaként ismerte el. A nemzetiségi jogok érvényesülésének nem elengedhetetlen feltétele a parlamenti képviselet, ugyanakkor az vitathatatlan, hogy a jogvédelem leghatékonyabb és legmagasabb szintje az országos szintű döntéshozatalban való részvétel lehetőségének biztosítása. Ennek érdekében hazánkban 2010 előtt több törvényjavaslat is készült, ám egyik sem vált valósággá.
Az évtizedes vitára az Alaptörvény tett pontot azzal, hogy egyrészt a Nemzeti hitvallásban világossá tette, hogy a velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők; másrészt ezen deklaráció megvalósításaként nem csupán azt rögzítette, hogy a nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre, hanem kifejezetten nevesítette a Magyarországon élő nemzetiségek jogát az Országgyűlés munkájában való részvételhez.
A részletes törvényi szabályok értelmében az országos nemzetiségi önkormányzatok nemzetiségi listát állíthatnak, melyeken az adott nemzetiség választópolgáraként szereplő személy lehet jelölt. A választók névjegyzékében magát valamely nemzetiséghez tartozó választópolgárként regisztráló szereplő személy az országgyűlési választások során az egyéni választókerületi jelöltek mellett nem az országos pártlisták közül választhat, hanem a nemzetiségi listára szavazhat.
A 2014 óta alkalmazott rendelkezések kedvezményes szabályokat biztosítanak: a pártlistákról szerezhető mandátumhoz szükséges szavazatszám egynegyede is elegendő ahhoz, hogy a nemzetiségi listáról képviselőt juttassanak az Országgyűlésbe. Ez az azóta megtartott választásokon csak a német, illetve a roma kisebbségnek sikerült. Azonban a többi nemzetiség sem marad képviselet nélkül: ők szavazati joggal nem rendelkező nemzetiségi szószólóval képviseltetik magukat a törvényhozásban. Mindez azt eredményezi, hogy a Magyarországon elismert összes nemzetiség lehetőséget kap arra, hogy az Országgyűlésben megjelenítse érdekeit. Hangsúlyozandó, hogy ez a megoldás messze túlmutat a nemzetközi kötelezettségeinken, annál sokkal kedvezőbb lehetőségeket biztosít a nemzetiségeknek.
Ez a nemzetközi összehasonlításban is példaértékű szabályozás kérdőjeleződött meg az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) nemrég hozott döntésében. A testület eljárását még 2014-ben kezdeményezte egy görög és egy örmény nemzetiséghez tartozó magyar állampolgár, akik azt állították, hogy a nemzetiségi választásra vonatkozó szabályok hatásukban jogfosztóak, hiszen a nemzetiségi statisztikai adatok alapján egyes kisebbségeknek lényegében lehetetlen mandátumot szerezni az országgyűlési választások során. Ezen túlmenően sérelmezték azt is, hogy kisebbségi szavazóként kizárták őket az országos pártlistán történő szavazás lehetőségéből, továbbá azt is, hogy csak a kisebbségi önkormányzat által összeállított listára voksolhattak. Mindez érvelésük szerint összességében diszkriminatív, hiszen nemzetiséghez való tartozásuk miatt más elbánásban részesültek, mint a többi választópolgár.
A döntés indokolásában az EJEB kiemelte, hogy az egyes államok széles mérlegelési lehetőséggel rendelkeznek választási rendszerük szabályainak megalkotásakor. Az egyenlő bánásmód követelményéből nem következik, hogy minden szavazat szükségszerűen azonos súllyal bírjon a választás végeredménye szempontjából, ahogyan az sem, hogy minden jelöltnek egyenlő esélye kell, hogy legyen a győzelemre. Erre tekintettel az EJEB leszögezte, hogy feladata annak vizsgálata, hogy a választási szabályok kizárják-e egyes személyeket vagy személyek csoportjait az ország politikai életében való részvételből.
A kedvezményes mandátumszerzés tekintetében az EJEB legitimnek tekinti, hogy a választójogi szabályok a parlamenti képviseletet egy bizonyos mértékű támogatás eléréséhez kössék. Az indokolásban az EJEB ugyanakkor kiemelte, hogy Magyarországon az azonos nemzeti kisebbséghez tartozó kisebbségi választópolgárok száma még akkor sem lenne elég magas ahhoz, hogy elérje a kedvezményes választási küszöböt, ha az adott nemzeti kisebbséghez tartozó összes választópolgár az adott kisebbségi listára adná le szavazatát (a kérelemmel érintett 2014-es választások során 140 választópolgár volt regisztrálva görög kisebbségi választóként és 184 örmény kisebbségi választóként, miközben a nemzeti kisebbségi jelölt parlamenti mandátumának megszerzéséhez 22 022 szavazatra volt szükség). Éppen ezért az EJEB értékelése szerint a kedvezményes kvóta szabálya a gyakorlatban nem segített elő a nemzetiségek tényleges képviseletének megvalósulását.
Az EJEB azt is deklarálta, hogy gátolja a választói akarat valódi kifejezését az, hogy a nemzetiségi szavazók csak egyetlen nemzetiségi listára szavazhatnak, mely adott esetben politikai nézeteiket egyáltalán nem tükrözi. Az EJEB végül hangsúlyozta, hogy a kérelmezők esetében fennállt a valószínűsége annak, hogy választási preferenciáik nyilvánosságra kerülnek, hiszen a szavazóhelyiségben jelen lévő személyek nyilvánvalóan tudomást szereznek arról, hogy a nemzetiségi választópolgár a nemzeti kisebbségi listán szereplő jelöltekre adja le szavazatát
Az eljárás során a magyar kormány kifejtette, hogy a szabályozás célja és egyben eredménye is az előnyben részesítés, hiszen a nemzetiségi képviselő kevesebb szavazatottal kaphat mandátumot, mint az országos listákról megválasztott képviselők. Ennek a preferenciális szabálynak az volt a legitim célja, hogy növelje a kisebbségek politikai részvételét. A magyar álláspont eleme volt továbbá, hogy az egyenlő választójog elve sérülne, ha egy nemzetiséghez tartozó választópolgár a kisebbségi listára és valamely pártlistára is szavazhatna egyidejűleg. Minden választópolgár szabad döntése, hogy nemzetiségi választópolgárként regisztráltatja magát, amit utólag még a választások lebonyolítását megelőzően meg lehet változtatni.
Az EJEB nem fogadta el a kormány fenti érveit, és megállapította, hogy a magyar szabályozás korlátozza a nemzeti kisebbségek választóinak lehetőségét arra, hogy csoportként érdemben részt vegyenek az országos politikában, továbbá akadályozza a nemzetiségek részvételét a politikai döntéshozatalban. Bár a magyar szabályozás célja az, hogy a nemzetiségek kedvezményes módon juthassanak parlamenti képviselethez, az EJEB értékelése szerint ez a kisebb lélekszámú nemzetiségek számára lehetetlenné teszi a mandátumszerzést, így hatásában lényegében e csoportok országos szintű politikai döntéshozatalból való kizárását állandósítja.
A 2022. november 10-i döntés még nem végleges, ugyanis a magyar kormány kérte, hogy az ügyet az EJEB Nagykamarája is vizsgálja meg. A Nagykamara azonos tartalmú ítélete esetén szükségessé válhat a hatályos szabályozás felülvizsgálata. Ez azonban nem tűnik egyszerű feladatnak, ugyanis az EJEB döntésének indokolásban nem adott érdemi támpontokat arra nézve, hogy miként lehetne a nemzetiségek képviseletét megkülönböztetéstől mentesen biztosítani. Nem világos az sem, hogy miért értékeli a testület jogfosztónak a nemzetiségi lista és a pártlista közötti választás kötelezettségét, hiszen ahogyan a nemzetiségi szavazóként történő névjegyzékbe vétel a választópolgár szabad döntésén alapul, ennek visszavonására is biztosított a lehetőség szinte egészen a választások időpontjáig.
A döntésből elviekben fakadhat olyan megoldás is, mely a nemzetiséghez tartozók számára egyszerre biztosítja a nemzetiségi jelöltekre és a pártlistákra történő voksolás lehetőségét – ez azonban az egyenlő választójog sérelmét vethetné fel, hiszen a nemzetiségek tartozó választópolgárok így kétféle listáról is juttathatnának képviselőt a törvényhozásba. Ez éppen a magukat nemzetiséghez tartozónak nem valló szavazók hátrányos megkülönböztetését eredményezné.
A kedvezményes kvóta lejjebb vitele minden bizonnyal megfelelne az EJEB által támasztott elvárásoknak, azonban amennyiben mind a 13 nemzetiség számára biztossá kívánná tenni a mandátumszerzést a jogalkotó, úgy az ismert népszámlálási adatok alapján a kvótát irreálisan alacsonyan kellene meghatározni.
Végül felvethetőek kevés vagy semmilyen realitással nem rendelkező megoldások is. Az egyik ilyen a magyar törvényhozás kétkamarássá alakítása, ahol a második kamara lenne a nemzetiségi és egyéb csoportok képviseleti szerve. Bár erre vonatkozó javaslatok a rendszerváltozás óta ismeretesek, az alkotmányozó 2011-ben világosan elvetette ezt.
A másik ilyen „megoldás” a nemzetiségek parlamenti képviseletének megszüntetése. Bár azt az ítélet is hangsúlyozta, hogy nincs nemzetközi kötelezettség a nemzetiségek parlamenti képviseletének biztosítására, a magyar történelmi hagyományok alapján ez nyilvánvalóan visszalépés lenne, és az Alaptörvény idézett rendelkezései ezt az opciót ki is zárják.
Magyarország történelmi hagyományaiból is eredően a rendszerváltozás óta elkötelezett a nemzetiségek jogainak lehető legszélesebb körben történő biztosítására. Ez a 21. században is prioritás, nem utolsósorban a hazánk határain kívül élő magyarok jogainak hasonló mértékű biztosítása kapcsán támasztott elvárások szempontjából is. Figyelembe véve a fentieket és a magyar kormány által az eljárás során felhozott érveket, nem kérdéses, hogy az EJEB-döntés véglegesedésének esete feladja majd a leckét a magyar törvényhozóknak.
Kép: Emberi Jogok Európai Bírósága – Strasbourg, forrás: Flickr
