Uniós túlszabályozás és versenyképesség
„Ne Brüsszelt hibáztassák a saját bürokráciájukért” – ezt az üzenetet fogalmazta meg a napokban Valdis Dombrovskis gazdasági ügyekért felelős uniós biztos az Európai Bizottság legutóbbi szabályozási reformcsomagjának bemutatása során. Az uniós tagállamok gyakran további követelményeket adnak hozzá az uniós szabályokhoz, ami „akadályokat teremt, növeli a költségeket és széttöredezi az egységes piacot” – fogalmazott az uniós biztos, aki a Bizottság úgynevezett „Better Regulation”, vagyis „ Jobb jogalkotás” iránymutatásainak egyszerűsítésére irányuló terveit ismertette, amelyek azt szabályozzák, miként készülnek, kerülnek ellenőrzésre és alkalmazásra az uniós jogszabályok.
Az elmúlt években tapasztalt ingadozó energiaárak és gyenge gazdasági növekedés nyomán a vállalatok és iparági szereplők egyre erőteljesebben sürgették Brüsszelt, hogy csökkentse az olyan uniós szabályokhoz kapcsolódó adminisztratív terheket, amelyek az ipari engedélyezéstől kezdve a hulladékgazdálkodáson és szennyezésen át egészen a növényvédő szerekig és a technológiai szektorig terjednek. A túlzott bürokrácia ugyanis egyre inkább megnehezíti a versenyt a kevésbé szabályozott amerikai és kínai gazdasági szereplőkkel szemben. Ennek felelősségét igyekszik most a tagállamokra hárítani az Európai Bizottság, miközben azzal érvelnek, hogy a tagállamok átültetési gyakorlatával van a baj.
Hatékonyabb végrehajtás, nem nagyobb bürokrácia
A „gold-plating” jelensége – vagyis amikor a tagállamok az uniós szabályokat további nemzeti előírásokkal egészítik ki – valóban létező gyakorlat, több szakpolitikai területen is kimutatható. A környezetvédelemben egyes országok szigorúbb kibocsátási határértékeket alkalmaznak, a munkajogban részletesebb pihenőidő- vagy munkaidő-szabályokat vezetnek be, a közbeszerzésben pedig többletellenőrzési és dokumentációs követelmények jelennek meg. A pénzügyi szektorban például Svédország magasabb tőkekövetelményeket írt elő a bankok számára az uniós minimumszinthez képest, míg az adatvédelem területén több tagállam kiegészítő szabályokat alkotott a GDPR egyes speciális alkalmazási eseteire.
Ezek a példák azonban nem azt mutatják, hogy a tagállamok önkényesen növelnék a bürokráciát, hanem azt, hogy az uniós keretszabályokat saját gazdasági, társadalmi és intézményi környezetükhöz igazítják. A többletszabályok sok esetben a végrehajtás pontosítását, a jogbiztonság növelését vagy a kockázatok csökkentését szolgálják. A közbeszerzésben például a részletesebb ellenőrzési rendszerek nem önmagukért léteznek, hanem a szabálytalanságok és pénzügyi korrekciók elkerülését célozzák. A környezetvédelmi szigorítások pedig gyakran magasabb társadalmi elvárásokat tükröznek.
Ebből következően a „gold-plating” inkább a szabályok alkalmazhatóságát és működőképességét javítja, nem pedig azok indokolatlan bonyolítását eredményezi. A vállalatok által érzékelt szabályozási teher fő forrása jellemzően nem ezekből a nemzeti kiegészítésekből fakad, hanem abból, hogy az uniós jogszabályok már eleve részletesek és komplexek. A tagállami többlet ebben a rendszerben sokszor inkább finomhangolás, mintsem érdemi tehernövelő tényező.
A versenyképességi hátrány szempontjából ezért nehezen tartható az az állítás, hogy a „gold-plating” lenne a fő ok. Az európai vállalatok működési költségeit elsősorban az uniós szintű szabályozási modell határozza meg, amely globális összevetésben részletesebb és magasabb megfelelési költségekkel jár. A nemzeti kiegészítések legfeljebb ezt a rendszert teszik működőképesebbé adott környezetben, de nem magyarázzák annak alapvető komplexitását. Az Európai Bizottság felelősség hárítása persze politikailag érthető, ugyanakkor intézményi és történeti szempontból erősen leegyszerűsítő. A szabályozási környezet alakulása az elmúlt másfél évtizedben ugyanis egyértelműen azt mutatja, hogy a túlszabályozás rendszerszintű jelenség, amelynek kialakulásában az uniós intézmények meghatározó szerepet játszottak.
A túlszabályozás mint strukturális probléma
Az Európai Unió jogalkotási dinamikáját vizsgálva az elmúlt 15 évben évente átlagosan 80–120 új rendelet és irányelv elfogadására került sor, miközben a végrehajtási és felhatalmazáson alapuló jogi aktusok száma gyakran elérte az évi több ezres nagyságrendet. Ez a mennyiségi bővülés önmagában nem feltétlenül jelent problémát, azonban a szabályozási komplexitás növekedésével együtt már érdemi gazdasági hatásokat generál. A tendencia különösen akkor válik relevánssá, ha figyelembe vesszük, hogy az uniós szabályozás nem csupán új normákat hoz létre, hanem egymásra épülő, gyakran nehezen áttekinthető rendszereket alakít ki.
A José Manuel Barroso második Bizottságának időszaka (2010–2014) a pénzügyi és gazdasági válság utókezelésének jegyében telt. A bankunió létrehozása, a pénzügyi piacok szigorúbb szabályozása és a fiskális fegyelem megerősítése jelentős jogalkotási aktivitást eredményezett. A szabályozási expanzió ebben a periódusban elsősorban stabilizációs célt szolgált, ugyanakkor már ekkor megjelent a normahalmozódás problémája. A Jean-Claude Juncker vezette Bizottság (2014–2019) deklaráltan a „kevesebb, de jobb szabályozás” elvét követte. Az új jogalkotási javaslatok száma csökkent, évente átlagosan 20–30 nagyobb kezdeményezésre koncentrálva. Ez a mennyiségi visszafogottság azonban nem járt együtt a komplexitás csökkenésével. Az olyan átfogó szakpolitikai csomagok, mint a digitális egységes piac vagy az energiaunió, rendkívül részletes és technikailag összetett szabályozási rendszereket hoztak létre. A kevesebb jogszabály tehát nem jelentett kisebb szabályozási terhet, inkább annak koncentráltabb megjelenését eredményezte.
A szabályozási aktivitás csúcspontja az Ursula von der Leyen első Bizottságának időszakára (2019–2024) tehető. A COVID–19 világjárvány, az energiaválság és a geopolitikai feszültségek együttesen olyan helyzetet teremtettek, amelyben az uniós intézmények gyors és átfogó szabályozási válaszokat adtak. A NextGenerationEU eszköz, a helyreállítási alapok, a „Fit for 55” csomag, valamint a digitális és ellátási láncokra vonatkozó új szabályok jelentősen növelték a joganyag mennyiségét és komplexitását. Ez a folyamat már nem csupán válságkezelésként értelmezhető, hanem egy új szabályozási paradigma kialakulásaként, amelyben az EU aktívan formálja a gazdasági és társadalmi folyamatokat.
A jelenlegi Bizottság egyszerűsítési törekvései ebben a kontextusban értelmezhetők. Az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló célkitűzések, valamint a „regulatory deep cleaning” koncepciója egyértelműen reagál a gazdasági szereplők részéről érkező kritikákra. Ugyanakkor a felelősség tagállamokra történő áthárítása nem veszi figyelembe, hogy a szabályozási rendszer alapvető struktúráját az uniós jogalkotás határozza meg. A túlszabályozás kialakulásának egyik fő oka a válságvezérelt vagy sokszor inkább politikai célok által vágyvezérelt jogalkotás. Az Európai Unió hajlamos minden jelentősebb krízisre új szabályozási rétegekkel reagálni, és arra törekedni, hogy minél több hatáskörre tegyen szert. Az újabb és újabb normák ritkán kerülnek teljes körű felülvizsgálatra, így az egyes előírások rétegei idővel egymásra rakódnak. A politikai kompromisszumok logikája tovább erősíti ezt a folyamatot. Az Európai Parlament gyakran törekszik magasabb védelmi szintek elérésére, míg az Európai Unió Tanácsa a tagállami érdekek összehangolására koncentrál. A két intézmény közötti interakció eredményeként a jogszabályok gyakran részletesebbek és komplexebbek lesznek, mint az eredeti bizottsági javaslatok.
A szabályozási rendszer működésének egyik kulcskérdése, hogy ki és milyen módon méri a jogszabályok hatását. Elméletben az Európai Bizottság kiterjedt hatásvizsgálati rendszert működtet, amely ex ante elemzéseken keresztül próbálja felmérni a javasolt intézkedések következményeit. Ezeket a vizsgálatokat a Szabályozási Ellenőrzési Testület (Regulatory Scrutiny Board) ellenőrzi. A gyakorlatban azonban ezek a modellek gyakran optimista feltételezésekre épülnek és nem képesek teljes mértékben előre jelezni a valós gazdasági hatásokat.
Az ex post értékelések – például a REFIT program keretében végzett ellenőrzések vagy más néven „fitness checkek” – elvileg lehetőséget adnak a szabályozás korrekciójára. A tapasztalatok szerint azonban ezek a mechanizmusok lassúak és korlátozott hatásúak. A jogszabályok eltörlése vagy egyszerűsítése ritkán történik meg olyan mértékben, amely érdemben csökkentené a szabályozási terheket. A rendszer inkább az új normák létrehozására ösztönöz, mint a meglévők visszavonására.
Független intézmények, mint az Európai Számvevőszék és az Európai Ombudsman Hivatala szintén vizsgálják a szabályozási és végrehajtási folyamatokat. Ezek a kontrollmechanizmusok fontos szerepet játszanak, de nem rendelkeznek olyan eszközökkel, amelyekkel közvetlenül befolyásolhatnák a jogalkotási ciklusokat. A szabályozási hatások mérésének egyik alapvető problémája, hogy a költségek gyakran azonnal jelentkeznek, míg az előnyök hosszabb távon és diffúz módon érvényesülnek. Ez torzítja a döntéshozatalt és hozzájárul a túlszabályozás fennmaradásához.
A túlszabályozás versenyképességi hatásai egyre nyilvánvalóbbak. Az európai vállalatok számára a komplex szabályozási környezet növeli a működési költségeket, lassítja az innovációt és csökkenti a globális piaci alkalmazkodóképességet. Az Egyesült Államokkal és Kínával összevetve az EU gyakran szigorúbb és részletesebb szabályozási rendszert alkalmaz, ami rövid távon magasabb védelmi szintet biztosíthat, hosszabb távon azonban versenyhátrányt eredményezhet.
A reform szükségessége
A fenti tényezők alapján nehezen tartható az az állítás, hogy a túlszabályozás elsődlegesen a tagállamok hibája lenne. A szabályozási expanzió fő hajtóereje uniós szinten keletkezik, a komplexitás jelentős része már a jogalkotás során beépül a rendszerbe és a hatásmérési mechanizmusok nem képesek teljes mértékben visszacsatolni a következményeket. A „gold-plating” létező jelenség, de csak egy szelete egy sokkal szélesebb problémának.
A következtetés ebből adódóan nem pusztán felelősségi kérdés. A jelenlegi helyzet inkább arra utal, hogy az uniós szabályozási rendszer strukturális reformra szorul. Egy ilyen reform azonban nem képzelhető el valódi politikai akarat nélkül. A szabályozási kapacitás csökkentése és a versenyképesség erősítése közötti egyensúly megteremtése olyan stratégiai döntéseket igényel, amelyek túlmutatnak az intézményi szintű technikai korrekciókon.
Az Európai Unió előtt álló kihívás tehát kettős. Egyrészt szükséges a szabályozási rendszer egyszerűsítése és racionalizálása, másrészt meg kell őrizni azokat az értékeket – például a magas szintű fogyasztó- és környezetvédelmet –, amelyek az európai modell alapját képezik. A tagállamok hibáztatása ebben a helyzetben nem kínál valós megoldást. A probléma gyökere mélyebben, az intézményi működés logikájában keresendő, csak ennek átfogó újragondolásával kezelhető érdemben.
Nyitókép forrása: NewAfrica / depositphotos.com
