SZEMLE – Az Európai Unió „alkotmányos” fejlődését gyakran a nagy szerződések történeteként mesélik el. Pedig a valóság néha egészen más.
Az Európai Unió „alkotmányos” fejlődését gyakran a nagy szerződések történeteként mesélik el. Csakhogy a mindennapi hatalomgyakorlás szintjén az egyes uniós intézmények, illetve a tagállamok kompetenciáját sokszor nem a szerződések módosítják, hanem a szerződések szövegének gyakorlati értelmezése vagy éppen még kevésbé látványos módon bizonyos intézmények belső eljárási szabályainak kialakítása révén. Michaela Hailbronner nemrégiben megjelent könyve, a The Failures of Others ezen jelenségek elemzéséhez ad fogalmi és elméleti keretet: az intézményi mulasztásra hivatkozó érvek (arguments from failure) és a „rugalmas” érvelési stílus vizsgálatát.
Mulasztásból következő hatáskörbővítés?
Hailbronner alapvető állítása az, hogy az Európai Unió intézményei esetében az olyan önkényesnek tűnő hatáskörbővítéseket, amelyek más intézmények mulasztására hivatkozva vonnak el kompetenciákat, nem szabad pusztán politikai retorikának tekinteni. A modern közjogban újra és újra megjelenik az a minta, hogy ha egy intézmény „nem teszi a dolgát”, akkor egy másik intézmény erre hivatkozva kibővíti saját kompetenciáját – akár úgy is, hogy az érvényben lévő szabályozás keretei között erre nem lenne felhatalmazása. A probléma az, hogy ez a logika könnyen átcsúszik egy olyan vezérlőelvbe, amely szerint „bármit szabad, ha elég nagy a baj”. A hatáskörök ennyire rugalmas értelmezése fokozatosan feloldhatja a legalitás korlátait. Hailbronner ezért hangsúlyozza, hogy a mulasztásra hivatkozó érveket csak és kizárólag végső esetben lenne szabad elfogadni, különben az EU-ban is megnyílik az út a „helyzetek általi kormányzás” logikája felé, ahol a „valamit tenni kell” kényszere önálló normává válik.
A könyv egyik legfontosabb, az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusai szempontjából is lényeges javaslata tehát csak a végső helyzetekre vonatkozik, arra az esetre, amikor már nincs más demokratikus lehetőség: Hailbronner szerint akkor tekinthető egy rendhagyó, hatáskörtúllépő beavatkozás egy másik intézmény kompetenciájához tartozó ügyben elfogadhatónak, ha nincs más, demokratikusabb út, amely hasonló hatékonysággal orvosolná a problémát. Vagyis nem elég azt mondani, hogy „a politika bénázik”, azt is igazolni kell, hogy a rendes demokratikus csatornák (vita, törvényhozás, felelősségre vonási eljárások) reálisan nem tudják megoldani az adott jogsértést vagy a rendszerszintű hibát.
Ráadásul Hailbronner szerint még ez sem elég: a mulasztásra hivatkozó érvek végső próbája az arányosság. Azaz csak olyan mértékben szabad más intézmények kompetenciáját „bitorolni”, amilyen mértékben arra szükség van. Ráadásul Hailbronner még itt is óvatosságra int: az arányosság sem „mesterkulcs”, mert könnyen azzá válik, ami ellen védekezni akarunk, hiszen a problémák súlyosságával együtt nő a jogon túli cselekvés csábítása is.
Az EU sajátos közege: hatékony jogérvényesülés és kölcsönös bizalom
Hailbronner azt állítja, hogy az EU jogrendjét régóta áthatja egy funkcionalista rugalmasság: a hatékony jogérvényesülés elvét (effet utile) sokszor az integráció motorjának tekintik, miközben válsághelyzetekben a jog olykor „nem áll az útjába” a politikai megoldásoknak. Ezt a kettősséget a válságok története és az EU „teljesítményalapú” legitimitása (output legitimacy) csak felerősíti. Nem véletlen, hogy gyakran idézik Jean Monnet-t: az igazán nagy döntések válságban születnek.
A többszintű politikai rendszerekben, mint amilyen az Európai Unió is, a mulasztás különösen könnyen kapcsolódik össze a hatékony jogérvényesülés és a kölcsönös bizalom elvével. A kölcsönös bizalom elvének lényege, hogy a tagállamoknak „vélelmezniük kell”, hogy a többiek tiszteletben tartják az uniós jogot, különben a kölcsönös elismerés logikája összeomlik. Ennek az elvnek az ellenpontja a „rendszerszintű hiányosságok” doktrínája: ha egy tagállami rendszerben rendszerszintű hiányosságok vannak, akkor a kölcsönös bizalom vélelmét félre kell tenni, és a felelősségi rend eltolódik.
A német alkotmánybíróság Solange döntése mögött álló logika nagyon élesen mutat rá a mulasztásra hivatkozó érvelés, a hatékony jogérvényesülés, és a kölcsönös bizalom(hiány) kérdésének összefonódására: a német alkotmánybíróság döntése szerint tagállami alkotmánybíróságként addig tart(ott) fenn szupremácia igényt jogvédelmi kérdésekben, amíg (solange) az uniós szinten nincs elégséges alapjogvédelem. Hailbronner szerint ez az eset mutat rá arra, hogy egy (vélt vagy valós) intézményi mulasztás miként lehet alkalmas arra, hogy átmeneti hatáskörtúllépést igazoljon. A Reverse-Solange javaslat pedig éppen az ellenkező irányú kompetenciaeltolódást volt hivatott igazolni: az elképzelés szerint az Európai Bíróság kompetenciája lenne kiterjeszthető olyan helyzetekben, amikor a tagállami intézmények mulasztása miatt eltűnni látszik a kölcsönös bizalom elve és emiatt a hatékony jogérvényesülés gyakorlata. Persze az ilyen lopakodó hatáskörbővítés kritikusai rögtön felteszik azt a jogosnak tűnő kérdést, hogy vajon tényleg létezik-e olyan űr (mulasztás), amelyet az uniós intézményeknek kellene betölteniük?
Az Európai Parlament csendes fegyvere: a Házszabály mint alkotmánymódosító eszköz
A hatáskörbővítés talán még észrevehetetlenebb példáját ugyanakkor nem is a bírósági jogfejlesztés adja, hanem az Európai Parlament eljárási autonómiája. Jock Gardiner tanulmánya azt mutatja be, hogy az Európai Parlament Házszabálya nemcsak technikai „belső szabályzat”, hanem az uniós alkotmányos rend rejtett módosításának egyik rejtett eszköze és példája: az EP házszabálya ugyanis Gardiner szerint közvetlenül alakítja az uniós intézményközi erőviszonyokat, közvetve pedig egy olyan parlamentáris modellt épít, amelyben az Európai Parlamentnek jóval nagyobb valódi szerepe (és hatásköre) lesz, mint amilyet a szerződések előírnak neki.
Gardiner arra hívja fel a figyelmet, hogy a szerződések sokszor csak homályosan írják körül az EP hatáskörét („kérdezhet”, „meghallgat”, „konzultálnak”), az EP pedig ezeket a homályosnak tűnő kompetenciákat a részletszabályokon keresztül kristályosítja ki. Ez a folyamat ugyanakkor sokszor rejtett hatáskörbővítést hoz magával. Gardiner rámutat például, hogy a Házszabályban rögzített trilógusok, illetve a parlamenti tárgyalócsoport előadó / árnyékelőadó szereposztása olyan intézményközi tárgyalási infrastruktúrát hoz létre, amelynek nincs közvetlen szerződéses alapja, mégis ténylegesen meghatározza a jogalkotást.
Hasonló „átértelmezés” történik a „konzultáció” fogalmával: a Tanács formálisan konzultál az EP-vel bizonyos kinevezéseknél, de a Házszabály kvázi-vétójogot épít köré, és a gyakorlatban a negatív EP-álláspont erősen visszahat a Tanács döntéseire. Gardiner szerint ez tipikus lopakodó hatáskörbővítés: nem egy látványos hatásköri ugrás, hanem apró, egymásra épülő, konvencióvá szilárduló elmozdulás.
A következő két ismert példa viszont már olyan hatáskör-módosítást eredményezett, amelynek még nagyobb súlya van. Az egyik a Bizottság kinevezési folyamatának parlamenti kontrollja (meghallgatások, politikai vállalások kikényszerítése, utólagos monitoring), amely kezdetben szerződéses alap nélkül indult, majd fokozatosan intézményközi konvencióvá, illetve részben formalizált renddé vált. A másik pedig a költségvetési hatalom története, ahol az EP – a Házszabályon keresztül – olyan vétópozíciót alakított ki, amelyet később aztán formalizálva a szerződésekbe is belefoglaltak.
Gardiner szerint ezekből a példákból is látszik, hogy az EP Házszabálya által kiváltott hatáskör-módosítás gyakran konvencióalapú, azaz más uniós intézmények hallgatólagos félrenézése kell hozzá. Csakhogy, ha a konvenció egyszer megszilárdul, akkor a konvenció megváltoztatása már politikailag és jogilag is nagyon nehézzé válik. Hailbronner elméleti keretrendszere és Gardiner kutatása együtt azt sugallja, hogy a lopakodó hatáskörbővítés csak nagyon nehezen küszöbölhető ki, noha kellő odafigyeléssel kétségkívül keretek közé szorítható. A nagy kérdés az, hogy van-e az uniós és a tagállami intézményeknek, illetve az Európai Unió működését vizsgáló kutatóknak motivációja és erőforrása ahhoz, hogy az ilyen lopakodó hatáskörbővítéseket keretek közé szorítsák.
Forrás
Michaela Hailbronner: The Failures of Others: Justifying Institutional Expansion in Comparative Public and International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2026.
Jock Gardiner: Unknown, Unchecked, Unchallenged – How the European Parliament Uses its Rules of Procedure to Effect Constitutional Change; SSRN
Nyitókép forrása: depositphotos.com
