Cutting red tape – gondolatok egy konferencia margójára
A „Cutting red tape – az adminisztratív terhek csökkentésének lehetőségei hazai, uniós és nemzetközi szinten” című konferencia címét látva bizonyára sokakban felmerült a kérdés, hogy a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kara, azaz a közigazgatási szakemberek képzésével és közigazgatás-tudománnyal behatóan foglalkozó hazai felsőoktatási intézmény miért foglalkozik az adminisztratív terhek csökkentésével. Nem önellentmondás ez? A válasz határozott nem.
„Közigazgatásunk racionalizálása nemcsak egyszeri munka, hanem állandó célt és speciális módszert igényel. Nem egyszerű empirikus reform, egypár bürokratikus tapasztalatnak vagy ötletnek bravúros érvényesítése, hanem a magyar állam szervezetének elvszerű vizsgálata és üzemének a tudomány eredményeit figyelembe vevő rendezése.” Ez a Magyary Zoltántól származó idézet jól mutatja, hogy a közigazgatás működése akkor lehet hatékony, ha az folyamatosan nyomon követi az aktuális társadalmi elvárásokat, reagál a nemzetközi folyamatokra, alkalmazkodik az új jelenségekhez, technikai vagy jogi vívmányokhoz. Napjainkban a nemzetközi és uniós szinten a versenyképesség előtérbe kerülése, a Draghi-jelentés nyomán az Európai Unióban az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló folyamatok felgyorsulása vagy éppen a mesterséges intelligencia alkalmazásán alapuló eszközök elterjedése mind olyan körülményt jelentenek, amelyek alapvetően befolyásolják a szakpolitika-alkotást, a jogalkotást és ezáltal szükségszerűen a jogalkalmazást is.
Olyan kérdésekre kereste a választ a március 12-én, az NKE ÁNTK-n szervezett konferencia, hogy a nemzetközi együttműködésben az országok tapasztalatainak feltérképezése és megosztása milyen vezérfonal mentén történjen; uniós szinten hogyan köthetők össze egy egységgé a szakpolitikai célok és a célok megvalósítását szolgáló jogi, adminisztratív eszközök, és hogyan tudunk hozzájárulni ahhoz, hogy hazai jogunkban úgy csökkentsük az adminisztratív terheket, hogy a jogi szabályozás egysége ne szakadjon meg.
Szilágyi Dénes felvételei a konferenciáról
A nemzetközi jogi és európai uniós szakpolitikai folyamatok, a jogalkotás és a jogalkalmazás neves elméleti és gyakorlati szakértőivel folytatott beszélgetések nyomán a kérdésekre adható válaszok három, a következőkben alcímként kiemelt fogalompár köré csoportosíthatók.
Kiegyensúlyozottság és rendszerszemlélet
Az adminisztratív terhek hatékony csökkentésének egyik legfontosabb kiindulópontja, hogy az egyént, a vállalkozásokat vagy éppen – nemzetközi kontextusban – az államot terhelő kötelezettségeket a szerepük, céljuk, a várt eredmények és a hasonló előírásokhoz való viszony szempontjából komplexen szemléljük.
Horváth István nyugalmazott nagykövet az ENSZ monitoring mechanizmusait áttekintve szemléletes számadatokkal mutatta be, hogy hány különböző, tartalmában mégis szoros összefüggést mutató ellenőrzési folyamatban vizsgálják nemzetközi szinten az államok vállalt kötelezettségeinek teljesítését. A vizsgálatok közötti tartalmi párhuzamosságok megnehezítik az eredmények áttekinthetőségét és így hasznosíthatóságát, az ismétlődő adatszolgáltatások pedig a nemzeti kormányok és intézmények terheit növelik.
Gyarmathy Judit, a Kúria főtitkára, a CEPEJ (az Igazságszolgáltatás Hatékonyságáért Felelős Európai Bizottság) magyar tagja rávilágított arra, hogy a szakmai alapokon nyugvó, átgondolt és strukturált adatgyűjtések nagymértékben segíthetik a nemzeti rendszerek megismerését, összehasonlítását és a fejlődési lehetőségek feltérképezését. Jó példaként említette a CEPEJ kétévi rendszerességgel készülő értékelő – egy átfogó, statisztikákat és táblázatokat tartalmazó elemzésből és országspecifikus adatokat bemutató ún. országprofilokból álló – elemzéseit. Ezek olyan mutatókra épülnek, amelyek objektív helyzetképet adnak, mint ilyenek alkalmasak más hasonló tárgyú, az igazságszolgáltatási rendszerek értékelésével kapcsolatos mechanizmusokban történő felhasználásra.
Balogh László, korábbi nagykövet és helyettes államtitkár a nemzetközi pénzügyi mechanizmusokkal kapcsolatban az adatok értékelésében rejlő szubjektív, az értékelő szerv megközelítésmódjával kapcsolatos elemek hatását vizsgálta. Figyelemmel arra, hogy a pénzügyi világban az objektív adatok alapján jövőre vonatkozó előrejelzések meghatározására is sor kerül, az elfogulatlan megítélés és az értékelő és értékelt közötti érdemi párbeszéd elengedhetetlen, különben az ismétlődő adatszolgáltatások, az értékelő megállapításaira tett nyilatkozatok és az értékelő intézménnyel folytatott tárgyalások puszta formaságot jelentenek.
Megállapítható tehát, hogy az adminisztratív terhek megítélését – elsősorban az állam nemzetközi monitoring folyamatokban való részvétele oldaláról – nagyban befolyásolja a befektetett munka hasznosulása: mennyire objektív, megalapozott eredmények, megvalósítható ajánlások várhatók a folyamat végén.
Életszerűség és észszerűség
Nincs ez máshogy a szakpolitika-alkotás oldaláról sem. Az Európai Unióban időről időre felmerül a túlszabályozás problémája és kezelésének szükségessége. Ez pedig nem csak azt jelenti, hogy van igény a szabályozási hatékonyság növelésére, hanem azt is, hogy hiába az elkötelezettség, az adminisztratív terhek újratermelődnek.
Ennek okait és megoldási irányait kutatva az európai uniós szakpolitikai szekció résztvevői, Gondola Csaba, az Energiaügyi Minisztérium államtitkára, Ökrös Oszkár, az Agrárminisztérium helyettes államtitkára és Molnár Balázs, az Európai Uniós Ügyek Minisztériuma helyettes államtitkára egyetértettek abban, hogy az uniós szabályozás életszerűbbé, életközelibbé és észszerűbbé tétele alapvető jelentőségű lenne.
Gondola Csaba az uniós klímavédelmi törekvések keretét jelentő Fit for 55 jogszabálycsomag kapcsán arra utalt, hogy a szerteágazó, bonyolult, sok elemből álló módosítások megnehezítik a szabályozás átlátását, az ahhoz való alkalmazkodást. Kiemelte: fontos az ambiciózus klímacélok megvalósítása és hasznos volt az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló ún. omnibus egyszerűsítési csomagok gondolata is, de a megvalósítás a hirtelen irányváltás miatt jelentős nehézségek elé állította az érintetteket. Az uniós karbonvám, a CBAM példáján keresztül szemléltette, hogy a közvetlenül az uniós jogból adódó kötelezettségek alkalmazása – a magyar hatóságok minden támogatása ellenére – többek között a hatályba lépés előtti hirtelen uniós módosítás miatt számos érintettet váratlanul ért. Éppen ezért a versenyképesség növelése nem csak az adminisztratív terhek mechanikus leépítését feltételezi; a támogató megközelítésnek, hozzáállásnak a szakpolitika-alkotás egészét át kell hatnia.
Molnár Balázs hangsúlyozta: az uniós intézményeknek törekedniük kell a tervezett intézkedések tagállamokra és vállalkozásokra gyakorolt hatásainak pontosabb felmérésére, szektorális és regionális hatásvizsgálatokra, és ehhez valódi együttműködésre és párbeszédre van szükség. Emellett a szabályozások kiszámíthatósága, stabilitása és valódi deregulációs törekvések megvalósítása elengedhetetlen.
Ökrös Oszkár kifejtette: bár kimutathatók pozitív példák a közös agrárpolitika terén, a túlszabályozási hajlam változatlanul jelen van az uniós szabályozásban, különösen egy olyan területen, mint az agrárium, amely az integrációnak kezdetektől kiemelt figyelemmel kísért területe. Rámutatott, hogy ezen a területen a versenyképesség nem csak szabályozási, szakpolitika-alkotási, hanem pénzügyi kérdés is, utalva a KAP finanszírozás helyzetére az új hétéves költségvetésben. Hangsúlyozta, hogy a Szerződések eredeti céljaihoz lenne szükséges visszatérni, illetve ezek szem előtt tartásával meghatározni a jövőbeli irányokat.
Mindezek alapján tehát az adminisztratív terhek csökkentése nem jelentheti bizonyos kötelezettségek puszta leépítését; a kötelezettségek hatásait komplexen, megvalósíthatóságuk, életszerűségük oldaláról is elemezni kell.
Bizalom és együttműködés
Az életszerű és észszerű szabályozás pedig hasonló hozzáállást követel meg a jogalkalmazóktól.
Salgó László Péter főispán a kormányhivatali működés mindennapi példáin keresztül arra hívta fel a figyelmet, hogy a szabályok mechanikus alkalmazása, a közigazgatásban gyakran felbukkanó, „úgy szoktuk” hozzáállás helyett a folyamatokat, adott esetben egy többlépcsős hatósági eljárást átfogóan kell szemlélni: a sikeres ügyintézésben a közigazgatási szervek, hatóságok együttműködése alapvető jelentőségű. Az anyagi jogi és az eljárási szabályoknak egyaránt lehetővé kell tenniük, hogy az egyes problémákra életszerű, reális válaszokat adjanak a jogalkalmazók.
Gerencsér Balázs, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem docense arra hívta fel a figyelmet, hogy a jogalkotásnak, a jogi szabályozásnak három irányú nyomás alatt kell működnie: az alkotmányos keretek, az uniós és nemzetközi kötelezettségek és technológiai fejlődés vívmányai közötti egyensúly megteremtésével kell biztosítani az állami működés hatékonyságát. Ebben kulcsszerepe lehet a hatásvizsgálatoknak, ahol a digitalizációs megoldások alkalmazása, a predikciós eszközök használata és az egyedi szabályozási tárgy sajátosságainak figyelembevétele segítheti az egyes területeken a hatások optimális felmérését és így a hatékonyság növelését.
Szentgáli-Tóth Boldizsár, az ELTE Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének tudományos főmunkatársa arra hívta fel a figyelmet, hogy a digitalizáció eredményei hosszabb ideje áthatják a magyar közigazgatás működését, most pedig a mesterséges intelligencia (MI) alkalmazására kell felkészülni. Ebben különös szerepe lesz az alapjogi hatásvizsgálatok bevezetésének és alkalmazásának. Nemzetközi minták igazolják, hogy az MI alkalmazása a parlamenti munka egyszerűsítése, bizonyos egyszerű megítélésű és sorozatjellegű ügyek (pl. gyorshajtás) eldöntésének előkészítése, tanácsadó tevékenység és javaslatok megfogalmazása terén egyaránt hasznos lehet; a megfelelő emberi kontroll ugyanakkor nem mellőzhető.
Mindezek a példák igazolják, hogy az adminisztratív terhek csökkentése nemcsak szabályozási kérdés; az valójában egy attitűd, egy megközelítésmód, amelynek a jogalkotás és jogalkalmazás minden fázisát át kell hatnia.
Merre tovább az adminisztratív terhek csökkentésével, avagy hogyan vágjuk át a vörös szalagot?
Ha a red tape kifejezést kissé elvontabb kontextusban szemléljük, gondolkodhatunk úgy is, hogy amit piros szalaggal átkötünk, azt kész, lezárt, befejezett dolognak tekintjük. Napjainkban azonban nem szemlélhetjük a jogi szabályozást, az államszervezet működését szolgáló mechanizmusokat, az állam és polgárai viszonyát statikus módon: a technológiai vívmányok, a nemzetközi kapcsolatok dinamikus változásai, az újabb és újabb társadalmi kihívások szükségessé teszik, hogy a megszokott beidegződéseken túl, új megközelítéssel reagáljunk a jogalkotás és a jogalkalmazás szintjén is. Azaz, a bürokratikus szalag átvágása egyben a hagyományos kereteken túllépő, az új kihívásokra hatékony, kreatív módon válaszoló közigazgatás szinonimája is lehet. Az így értelmezett szalagátvágás a közigazgatási folyamatokra vetítve az életszerűség növelését, a valós társadalmi igényekre való reagálás elősegítését, a közigazgatás és az érintettek közötti hatékonyabb együttműködést jelképezheti.
A nemzetközi, uniós és hazai tapasztalatokat vizsgáló konferencia tanulságaként megállapítható, hogy a „cutting red tape” szemlélet nem csak arról szól, hogy mechanikusan csökkentünk bizonyos jogszabályi kötelezettségeket, egy kaptafára menő, „one size fits all” megoldások mentén egyszerűsítünk folyamatokat vagy a tartalmi kérdéseket mellőzve számoljunk fel indokolatlannak tűnő párhuzamosságokat. Sokkal inkább egy olyan szemléletről van szó, amely kreatív megoldásokkal, újszerű intézkedésekkel, komplex gondolkodással képes reagálni az élet minden területén jelentkező kihívásokra. Ezzel lehet ugyanis az állam működése valóban hatékony, támogató, ami a gazdasági versenyképesség és a kiegyensúlyozott társadalmi kapcsolatok záloga is egyben.
Ha pedig ez a szemlélet általánossá válik, az tágabb környezetünkben, az európai uniós és nemzetközi együttműködésben is pozitív hozadékkal járhat: javíthatja a vállalkozások és a polgárok percepcióit, kifelé növelheti a versenyképességet, a közösségen belül pedig javíthatja a szinergiákat az államok között.
Nyitókép forrása: Szilágyi Dénes
