Míg az emberiség történelme során mindig is léteztek különféle kisebbségek, maga a „kisebbség” kifejezés viszonylag újkeletű – először a Nemzetek Szövetségének létrejöttekor, az 1920-as években jelent meg. Azóta is vita tárgyát képezi azonban, hogy pontosan mely közösségeket tekint a jog kisebbségnek, és kik a védelemre érdemes személyek. Mit mond etekintetben az ENSZ bizottságok gyakorlata? Jelen írás az Európai Unió HORIZON programja által finanszírozott MINCOOP projekt részeredményeit ismerteti.
Korábbi cikkemben bemutattam, hogy nagy a zűr a kisebbségek nemzetközi jogi meghatározása körül, és hogy ez nemcsak elméleti, de gyakorlati szempontból is igen problémás. A MINCOOP projektben azt vizsgálom, hogy az ENSZ égisze alatt elfogadott kilenc nagy emberi jogi szerződés, pontosabban az e szerződéseket felügyelő szakértői testületek (ún. treaty bodies) milyen kisebbségdefinícióval operálnak. Noha általános emberi jogi szerződésekről van szó, amelyek közül csak kettő (a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, illetve a Gyermekjogi Egyezmény) tartalmaz kifejezett kisebbségvédelmi rendelkezéseket, kétségtelen, hogy mindegyik releváns kisebbségi szempontból. Nemcsak azon egyszerű megfontolásból, miszerint a kisebbséghez tartozó személyek is emberek (tehát a kisebbségi jogok az emberi jogok nagyobb halmazán belül helyezkednek el), de azon tapasztalat okán is, hogy a kisebbségek minden emberi jog tekintetében sérülékenyebbek a többségi társadalom tagjainál.
„Aminek neve rózsa, az más néven is éppoly illatos”?
Az ENSZ szerződéseket azért hasznos vizsgálni, mert univerzális jogvédelmet biztosítanak, a legtöbb állam ratifikálta ezeket, tehát ugyanúgy kötelezőek Magyarországra, mint az európai kontinens többi országára, de más földrészek államaira is. Azt feltételezem, hogy ha az ENSZ-bizottságok gyakorlata kellően következetes és összetartó, akkor olyan tanulságokat szűrhetünk le belőle, amelyek egyetemes érvényűek. Az államok kisebbségi gyakorlata azonban nagyon is széttartó: számtalan kifejezést használnak csoportok megnevezésére, melyekről aztán döntse el a szakértő, hogy régi vagy új, etnikai, nemzeti, vallási vagy egyéb (nem tradicionális) kisebbségnek minősülnek-e. Probléma ez? Nem az a lényeg, hogy megfelelő védelemben részesüljenek az arra rászoruló közösségek, akárhogy is nevezzük őket? Már Shakespeare is megmondta a Rómeó és Júliában: „Eh, mi a név? Mit rózsának hívunk,/ Bárhogy nevezzük, éppoly illatos.” A baj az, hogy a jog sajátos természete megköveteli a precíz fogalomhasználatot. Bizony, azt kell mondanunk, hogy ha egy közösség nem minősül a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 27. cikke szerinti kisebbségnek, az ahhoz tartozó személyek nem fognak különleges kulturális, vallási és nyelvhasználati jogokat kapni.
Regionális különbségek, egyetemes tanulságok?
Mit mond tehát az ENSZ-bizottságok gyakorlata? Többtízezer dokumentumot kell tanulmányoznia annak, aki kimerítő választ szeretne kapni erre a kérdésre. Egy Közép-Kelet-Európára és a Balkánra fókuszáló, 500 jelentésre (az időszakos jelentéstételi eljárás végén született ún. záró következtetésekre) támaszkodó részkutatás eredményeit fogom most bemutatni, tehát módszertanilag fontos leszögezni, hogy ezek csak a mi régiónkra irányadó következtetések. A MINCOOP projekt azonban más földrészek országait is érinti, és az onnan származó részeredményeim már most láttatni engedik, hogy számos, alább következő (szigorúan véve tehát földrajzilag korlátozott érvényű) megállapítást egyetemes érvényűnek lehet tekinteni. (A legélesebb terminológiai választóvonal egyébként a nemzeti kisebbségek és az őslakos népek között húzódik.)
Konszenzus a fogalomhasználatban
Összességében elmondható, hogy a kisebbségekre vonatkozó megközelítésben és kifejezések használatában összhang van a kilenc ENSZ-bizottság között. Ez mindenekelőtt abban nyilvánul meg, hogy körülbelül a 2000-es évek közepe óta általános eltolódás figyelhető meg a „kisebbségek” kifejezéstől a „kiszolgáltatott/hátrányos helyzetű/marginalizált csoportok” gyűjtőfogalma használatának irányába. Azonban a bizottságok nem következetesek az egyes kifejezések alkalmazásában (ha úgy tetszik, egységesen következetlenek). Különféle fogalmakat használnak felcserélhetően, úgy mint: etnikai és/vagy nemzeti kisebbségek, nemzetiségek, etnikai kisebbségi csoportok, nemzeti kisebbségi csoportok, etnikai csoportok, nemzeti csoportok stb. Úgy tűnik, hogy a bizottságok a tehetetlenség törvényének engedve egyszerűen átveszik az állami jelentésekben használt kifejezéseket, és csak ritkán érdeklődnek azok konkrét jelentéstartalmáról. Azzal kapcsolatban sem kapunk világos képet, hogy az etnikai, nemzeti, nyelvi, vallási és faji kisebbségek egymást átfedő kategóriái pontosan mely közösségeket jelölnek az egyes országokban.
Bővülő fogalom, szűkülő jogvédelem?
Az ENSZ-bizottságok tehát ritkán törekednek fogalmi tisztánlátásra, de valójában erre nincs is szükségük. Úgy tűnik, hogy számukra az emberi/kisebbségi jogok de facto védelme a legfontosabb, és végső céljuk a lehető legmagasabb szintű védelem kiterjesztése a társadalom legszélesebb rétegeire (minden olyan csoportra, amely így vagy úgy kiszolgáltatott). Tehát amíg az államok hajlamosak megszorító kisebbségdefiníciókat elfogadni (tehát csak bizonyos, az adott állammal szoros kötődést mutató csoportokra korlátozni a jogvédelmet), addig az ENSZ szerződéses testületei egyre kiterjesztőbb fogalmat alkalmaznak, és kritikusan viszonyulnak azokhoz az államokhoz, amelyek a kisebbségek meghatározását bizonyos jogilag elismert csoportokra korlátozzák, másokat kizárva a teljes jogvédelemből. Az ENSZ-bizottságok álláspontja szerint például sem az állampolgárságot, sem az állam területén való hosszú távú jelenlétet vagy egy konkrét földrajzi területhez kötődést nem szabadna a kisebbségi státusz előfeltételének tekinteni. Ez azt jelenti, hogy az „új” (bevándorló) közösségek is jogosultak lehetnek a kisebbségvédelmi rendelkezések nyújtotta jogvédelemre. Más kérdés, hogy ez a befogadó attitűd a gyakorlatban számos államban bumeránghatást vált ki, és a jogvédelem szintjének csökkenését eredményezheti.
Nevesített kisebbségek
A definíciós problémák elkerülésének legegyszerűbb megoldása bizonyos csoportok név szerinti említése. Ez gyakran előfordul, amikor a bizottságok konkrét közösségek helyzetéről érdeklődnek. A mi régiónkban például a romák egyedi kategóriát képeznek. A korai jelentésekben gyakran cigányoknak vagy nomádoknak nevezték őket, míg újabban egyes államokban a szinti és camminanti (pl. Olaszország), vagy askáli és egyiptomi népekkel (pl. Montenegró, Szerbia, Koszovó) együtt említik a romákat. Néha etnikai csoportként, máskor nemzeti kisebbségként nevesítik őket, sőt, gyakran egyáltalán nem is sorolják be, hanem egyfajta köztes kategóriaként kezelik őket. Sokáig az ENSZ-bizottságok egyik fő aggodalma volt, hogy a romák egyes államokban nem kaptak (nemzeti) kisebbségi státuszt (ma is ez a helyzet Olaszországban). Ez pedig – a bizottságok szerint – az egyik fő oka annak, amiért a romáknak még több diszkriminációt és emberi jogi jogsértést kell elszenvedniük, mint más kisebbségeknek.
Objektív és szubjektív kritériumok
A szakirodalomban legismertebb Capotorti-féle kisebbségdefiníció (Nagy és Vizi, p. 381.) egyes elemei az ENSZ-jelentésekben is felbukkannak, de nem feltétlenül egy szintetizálható definíció részeiként, inkább csak az etnikai különbözőség indikátoraiként (magyarul, a kisebbségi csoportot a lakosság többi részétől megkülönböztető tényezőkként). Az objektív elemek közé tartozik a kultúra, a kulturális identitás, a kulturális örökség; a saját nyelv, az anyanyelv, a nemzeti nyelv; a saját vallás vagy hit; a saját történelem, hagyományok, szokások, életmód. Érdekes módon a Capotorti-féle „nem-domináns pozíció” terminust kifejezetten nem használják a bizottságok, de a diszkrimináció, kiszolgáltatottság, szegregáció, társadalmi kirekesztés, marginalizáció, hátrányos helyzet, stb. kifejezések mind ugyanazt a jelentést hordozzák, nevezetesen, hogy a kisebbségi csoportok gyengébb hatalmi helyzetben vannak az össztársadalmon belül. A kisebbséghez tartozás megállapításának legfontosabb (és az ENSZ-bizottságok által egyedüliként említett) módja az érintettek egyéni önmeghatározása (szabad identitásválasztás).
Szakmai konszenzus v. állami gyakorlat – quo vadis kisebbségvédelem?
Az ENSZ emberi jogi bizottságainak gyakorlata egy kialakulóban lévő nemzetközi szakmai konszenzushoz illeszkedik, amely viszont sok szempontból nem tükrözi az állami gyakorlatot. Míg az előbbi a különböző társadalmi csoportok közötti egyenlőtlen hatalmi viszonyok ellensúlyozásában találja meg a kisebbségi jogok létének igazolását, addig az államok zömében továbbra is fontos szempont marad a konkrét csoportok megbékítése, specifikus biztonsági fenyegetések kezelése. Sőt, napjaink háborús konfliktusainak árnyékában egyre erősödik a kisebbségek (re)szekuritizációja, amikor tehát a kisebbségi csoportok nemzetbiztonsági kockázatként, nem pedig védelemre érdemes/szoruló közösségekként, még kevésbé a társadalmi sokféleséghez hozzájáruló értékként jelennek meg. Ne feledjük, hogy a nemzetközi jog legfontosabb szereplői ma is az államok, így a kisebbségek nemzetközi védelmének jövőbeli sikere szempontjából megkerülhetetlen az a kérdés, hogy hogyan oldható fel a fenti feszültség.
Nyitókép: depositphotos.com
