SZEMLE – War made state and state made war – szól a klasszikus megállapítás. De vajon igaz ez az Európai Unióra is?
Míg kezdetben a nemzetközi kapcsolatok és nemzetközi intézmények elmélete, később pedig az összehasonlító politikatudomány módszerei és perspektívája határozta meg az európai integráció elméletével és gyakorlatával foglalkozó kutatásokat, addig az R. Daniel Kelemen és Kathleen R. McNamara szerzőpáros arra hívja fel a figyelmet, hogy a koraújkori modern államépítés folyamatát (state building) vizsgáló kutatások elméleti és empirikus szakirodalma is jól hasznosítható lehet az Európai Unió és elődszervezeteinek vizsgálatakor. Bár a szerzők természetesen elismerik, hogy az Európai Unió (egyelőre) nem rendelkezik a modern nemzetállamok jellemzőivel, ugyanakkor azt állítják, hogy az államépítés szakirodalma felől olvasva új megvilágításba helyezhető az európai integráció és kormányzás gyakorlata.
A modern nemzetállamok kialakulásának okait többféle tényezőre vezeti vissza a szakirodalom: a haditechnika fejlődése és ebből kifolyólag az állandó háborús fenyegetettség megléte, a piaci-gazdasági logika vagy éppen az alapvető világszemlélet és a társadalmi ideológia megváltozása mind-mind hozzájárulhattak a modern értelemben vett államok kialakuláshoz.
Charles Tilly nyomán sokan azt állítják, hogy a jól körülhatárolt terület és lakosság felett kényszermonopóliummal rendelkező modern államok kialakulása elsősorban a haditechnika és a hadászati taktika fejlődésének volt köszönhető. A koraújkori hadseregekben a drágán felszerelhető, jól képzett, de személyes szerződéssel az uralkodóhoz kapcsolódó és nem állandóan készenlétben álló nehézlovassággal szemben is hatékony tömeges könnyűgyalogságon túl a lőpor és a lőfegyverek elterjedése azt implikálta, hogy hadászatilag képzetlen, alacsonyabb társadalmi státuszúak tömegei viszonylag olcsó felszereléssel komoly sikereket érhettek el a harcmezőn. Ennek következtében kezdték el Európa egyre több államában bevezetni az állandó és tömegekből álló hadsereget, ez aztán állandó háborús fenyegetettséget jelentett a szomszédos államokra, így ezek is kezdtek áttérni az állandó tömeghadseregre. Ez viszont igen komoly adminisztrációs feladatokat rótt a központi hatalomra, nem beszélve arról, hogy az állandó és kiszámítható bevételeket is biztosítani kellett a hadsereg fenntartásához. Az emberi és pénzügyi források állandó biztosítása pedig magával hozta, hogy a központi hatalom nemcsak az erőszak alkalmazását kívánta monopolizálni, hanem az állami apparátus kapacitásait is egyre bővítették.
Egy másik elmélet szerint viszont a késő középkorban a kereskedelem, illetve ezzel együtt a lassan urbanizálódó és a feudális kötöttségektől mentes kereskedői réteg egyre fontosabb szerepet játszott a gazdasági életben. Ez a réteg (polgárság) szövetségre lépett az uralkodóval, aki a kereskedelemből származó bevételért cserébe olyan egységes jogrendszert kezdett el kialakítani (elsősorban bíróságok és a bírósági döntést végrehajtó apparátus révén), amely a tulajdonjog és a szerződések kikényszeríthetőségének garantálása révén kedvező környezetet teremtett a kereskedelem számára. A fokozatosan létrejövő egységes jogrend pedig az egységes és központilag irányított nemzetállamok kialakulását implikálta. Bár további két magyarázómodell (a középkori kollektív tudatot felváltó individualizmus, illetve a modern nemzetek kialakulása) tulajdonképpen valamilyen új ideológia megjelenésére vezeti vissza a mai értelemben vett állam kialakulását, Kelemen és McNamara közös cikke alapvetően az első két modellt használja fel immáron nem egy nemzetállam, hanem az Európai Unió működésének magyarázatára.
A szerzőpáros abból a széles körben elfogadott megállapításból indul ki, hogy az európai integrációs folyamat során kialakult egy intézményi egyensúlytalanság, ami leginkább abban fogható meg, hogy amíg az EU kifejezetten jól teljesített egy egységes jogrend, az erős szabályozói környezet és az egységes jogrendet biztosítani hivatott bírósági rendszer kialakítását tekintve, addig pénzügyi, adminisztratív és kényszerítő (coercive) kapacitásait tekintve erősen alulfejlettnek mondható. Meglátásuk szerint ennek pedig elsődlegesen az az oka, hogy az európai integráció folyamatát nem a háborús létfenyegetettség, hanem a gazdasági-kereskedelmi kooperáció indította el, sőt mind a mai napig ez a logika dominálja. Márpedig háborús létfenyegetettség hiányában az együttműködő államok csak nagyon vonakodva (vagy úgy sem) hajlandók lemondani az állami létüket alapvetően biztosító és jellemző pénzügyi, adminisztratív és kényszerítő hatalmukról, azaz nem hajlandók egy központi és önálló hatalomra átruházni ezeket a kompetenciákat. Márpedig történetileg az a tapasztalat, hogy a modern államok kifejlődését leginkább az tette lehetővé, ha mindkét kényszer (háborús fenyegetettség és piaci integráció) egyszerre volt jelen adott történelmi pillanatban.
Első pillanatra persze meglepőnek tűnhet ez az állítás, hiszen mi mást jelentett volna a második világháború utáni hidegháborús környezet, ha nem háborús fenyegetettséget? Csakhogy az európai integráció folyamatában a háborús fenyegetettségre adott közös európai reakció legkésőbb az Európai Védelmi Közösség bukásával tulajdonképpen lekerült a napirendről, hiszen európai helyett egy szélesebb és amerikai katonai erőforrásokra építő atlanti közösség, a NATO szervezete látta el az európai államok védelmét. Ebből kifolyólag az európai integráció folyamatát szinte kizárólag a piaci-gazdasági együttműködés határozta meg. A két példa, amelyet állatorvosi lóként kezelnek a szerzők, a közös pénznem és a közös határőrizet / bevándorláspolitika. Míg nemzetállamok esetében a közös pénznem bevezetése általában egybeesett egy háborús fenyegetettség meglétével (hiszen a közös pénz a hadsereg fenntartásához szükséges adók beszedésének egyszerűsítését jelentette), addig az Európai Unió közös pénzneme kapcsán ilyesmiről szó sincs. Az euró egy pusztán piaci logika alapján bevezetett pénznem, amelyhez viszont éppen a háborús fenyegetettség hiánya miatt a tagállamok nem társítottak fiskális, adminisztratív és kényszerítő kapacitásokat az EU központjába. A 2008–2009-es válságra adott felemás válaszok pedig éppen ebből az egyensúlytalanságból adódnak. Hasonló a helyzet a közös migrációs politikával: a belső határok megnyitását nem követte a külső határok közös kontrollja (megfelelő kényszerítő hatalom, azaz központilag finanszírozott és irányított határőrség és hadsereg formájában), illetve az ehhez kapcsolódó közös (központi karhatalommal kikényszeríthető) migrációs politika – ismételten csak azért, mert nem állt fenn háborús fenyegetettség.
Más kérdés, hogy a kritikusok szerint nem csak a háborús fenyegetettség jelenthet kellő ösztönzőerőt a hiányzó kompetenciák központba való allokálásához: egy pandémia vagy éppen a migrációs nyomás is akár ilyen eredményre vezethet adott esetben. A szerzőpáros is elismeri, hogy a háborús fenyegetettség nem szükséges és elégséges feltétele az állami karakterjegyek kialakulásának, hiszen nagyon sok más, kontingens tényező játszhat szerepet abban, hogy miért is alakul ki egy állam. Úgy érvelnek, hogy adott történelmi kontextusban a két tényező együttállása erős ösztönző lehet egy központi hatalom kialakulását tekintve, miközben egyéb tényezők akár egy háborús fenyegetettség megléte esetén is gátolhatják az államépítés folyamatát.
Márpedig ez utóbbi jelenség éppen az orosz‒ukrán háború kapcsán figyelhető meg: a kritikusok és a szerzőpáros is elismeri ugyanis, hogy (egyelőre) még az EU szomszédjában dúló háború és ez a relatíve közvetlen háborús fenyegetettség sem volt elegendő ösztönzőerő ahhoz, hogy állandó pénzügyi, adminisztratív forrásokat és az intézkedések végrehajtását kikényszerítő hatalmat koncentráljanak Brüsszelbe. A közös védelempolitika vagy külpolitika egyelőre nem valósult meg, az NGEU-alap átmeneti, ahogy a közös hitelfelvétel is egyelőre csak korlátozott és egyedi esetnek tűnik. A háború (egyelőre) nem szülte meg az Európai Egyesült Államokat – persze ki tudja, mit hoz a jövő.
R. Daniel Kelemen ‒ Kathleen R. McNamara: State-Building and the European Union: Markets, war, and Europe’s uneven political development. Comparative Political Studies, 55(6), 2022, 963–991.
Nyitókép forrása: Infostart
