RECENZIÓ – Óriási kutatóhálózatot megmozgató munka az elmúlt 20 év, európai államokat érintő területi átalakulásairól, gazdag elméleti és empirikus anyaggal.
A Municipal Territorial Reforms of the 21st Century in Europe kötet jó példája annak, hogy egy kutató (kutatók egy csoportja) milyen sok mindent elérhet, ha megfelelő kapcsolati hálóval rendelkezik. A könyv ugyanis több mint 40 európai szakértő bevonásával nyújt betekintést abba, hogy 2000 és 2020 között milyen területi reformok zajlottak le az öreg kontinensen. A kiváló munka az olvasók számára egyszerre ad át komoly tudásanyagot a reformok elméleti hátteréről, egészíti ki azt új ismeretekkel, és ad áttekintést az Európában lezajlott területi reformokról.
Közhely, hogy a politikában mindig minden változik. Ezeket a változásokat nem mindig hívják reformnak, de a politika intézményrendszerének elemei folyamatosan alakulnak át. Természetesen nem kivétel ez alól az önkormányzati rendszer sem. Az önkormányzati reformok sokfélék lehetnek, a külső intézményi környezet átalakításától kezdve, a belső működési rend megváltoztatásán át a területi változással járó reformokig. Ezek a reformirányok persze nem függetlenek egymástól: a területi struktúrák átszabása például önmagában ritkán merül fel célként, együtt jár decentralizációs vagy éppen recentralizációs törekvésekkel, az intézményrendszer funkcióinak vagy pénzügyi környezetének átalakításával, esetleg a döntéshozatali mechanizmusok reformjával.
Az itt bemutatott könyv fókuszában a területi reformok állnak (habár egy fejezet erejéig a szerzők foglalkoznak azzal is, miként kapcsolódnak ezek a decentralizációt érintő átalakításokhoz). De mit is értünk területi reform alatt? A szókapcsolatot értelmezve: „Területi” átalakítás minden olyan változás, amely az önkormányzatok közigazgatási határának átrajzolásával jár, ennek megfelelően ide tartoznak az önkormányzat-összevonások („amalgamation” / „merger”) és szétválások („split”) is. E két, ellentétes irányú folyamatban közös, hogy az eredménye egy új politikai és adminisztratív egység lesz. Nehezebb ügy a „reform” kifejezés értelmezése, nem egyértelmű ugyanis, hogy mekkora volumenűnek kell lennie egy változásnak ahhoz, hogy azt reformnak nevezzük. A könyvben a szerzők annak érdekében, hogy elválasszák az izoláltan történő, kis változásokat a nagy horderejű, rendszerszintű átalakításoktól, azokat a jelentős változásokat tekintik reformnak, amelyek nyomán az önkormányzatok száma legalább öt százalékkal módosult.
Az öt százalékos küszöb meghúzásával a vizsgált 40 európai államból 23 esetében beszélhetünk jelentős területi átalakulásról a 21. században, közülük 19 esetben önkormányzati összevonások történtek, és mindössze négy kelet-európai országban figyelhető meg az önkormányzatok számának növekedése. Ezt a képet erősíti meg annak a kérdőívezésnek az eredménye is, amelyet a szerzők az érintett államok országszakértőivel folytattak a területi reformokról. A könyv „lelkét” ezek az szakértői interjúk adják, a szerzők ezek segítségével képesek kategorizálni az adott önkormányzati rendszerek intézményi környezetét, feltárni a reformerek érvelését vagy az átalakításokat övező konfliktusokat.
A könyv – az ilyen jellegű munkákhoz hasonlóan – a területi reformok vizsgálatával foglalkozó irodalmak áttekintésével kezdődik, középpontba helyezve Baldersheim és Rose munkáját, akik a reformok jellege (átfogó vagy inkrementális) és a helyi szint bevonásának mértéke alapján megkülönböztetnek például „jakobinus” (átfogó és felülről vezérelt) és „girondista” (inkrementális és a helyi hangoknak teret adó) reformokat. A jól felépített elméleti bevezető egyben megadja a könyv struktúráját is.
A következő fejezettel a könyv eddig egységes íve kissé megtörik, ezen a ponton világossá válik ugyanis, hogy a kötet összeállítása során a szerzők számára az okozta a legnagyobb fejtörést, hogy miként kezeljék egymás mellett az önkormányzati összevonásokat és szétválásokat. Amíg ugyanis előbbi kiterjedt irodalommal rendelkezik, utóbbi sokkal kevésbé kutatott terület, ebből következően az egyes vizsgálati szempontok nem bonthatóak ki ugyanabból (és ugyanolyan mélységű) szakirodalomból. A szerzők úgy vágják át ezt a gordiuszi csomót, hogy egy külön fejezetet szentelnek a szétválást eredményező reformoknak, és a többi elemzési szempontot csak az összevonásokkal járó reformok esetében érvényesítik.
A második fejezet a reformok intenzitásával foglalkozik egy kiterjedt időjárási metafora segítségével. Annak alapján, hogy egy reform időben mennyire húzódik el, illetve az önkormányzatok mekkora részét érinti, a szerzők megkülönböztetnek „szellő” (egyszeri és kis körű), „tornádó” (egyszeri és mély), „tengeri fuvallat” (fokozatos és kis körű) valamint „monszun” (fokozatos és mély) típusú reformokat. A könyvben vizsgált önkormányzati rendszerek és reformjaik jól besorolhatóak ebbe a négy kategóriába. A tipológia alapján a legtöbb területi reform „tengeri fuvallat” jellegű.
A harmadik fejezet az intézményi környezet feltárására koncentrál, Ostrom IAD keretrendszerét használva megkülönböztet formális és informális szabályokat, illetve a reformról születő döntés helyét vizsgálva, helyi, és centralizált (regionális és nemzeti szintű) döntéshozatalt. Így például Magyarország a „formálisan lokális” kategóriába kerül Belgiummal, Csehországgal vagy éppen Izlanddal együtt, mivel az összevonásnak az érintett önkormányzatok/települések önkéntes beleegyezésén kell alapulnia. Az intézményi szabályok vizsgálatának nem túl eredeti konklúziója, hogy az európai önkormányzati rendszerek az intézményi környezet tekintetében nagyon sokfélék.
Persze – amint az a negyedik fejezetben kiderül – az eddigi részek feladata nem is nagy felismerések bemutatása, hanem a tipológiaalkotás elősegítése. A negyedik fejezetben ugyanis a szerzők összeolvasztják a reformok intenzitásával és az intézményi környezettel foglalkozó csoportosításokat, létrehozva az európai területi változások átfogó klasszifikációját. Ennek egyik tengelyén a különböző „szél”-kategóriák, a másikon az intézményi szabályok szerepelnek. (A tipológia kis szépséghibája, hogy a legtöbb állam – Magyarországot is ideértve – nem besorolható az összevonásokat tipizáló időjárás-kategóriákba, így a végső tipológiában is a „nincs változás, marginális változás vagy szétválás” csoportba került.) Amint arra igyekeztem rámutatni, a tipológiának megvannak a maga korlátai, mindenesetre az elvitathatatlan, hogy a végeredmény nagyon impresszív, és minden bizonnyal alapvető igazodási pontként fog szolgálni a témával foglalkozó, jövőbeli kutatások számára.
Az egyes országok besorolása után maguk a szerzők is igyekeznek értelmezni a mintázatokat, két hipotézis tesztelésével: (1) a strukturális tényezők hatással vannak a reformok elindulására, azaz ahol fragmentáltabb az önkormányzati rendszer, ott valószínűbbek az összevonások; (2) az országokra nehezedő fiskális nyomás is hat a reformokra, mivel az adminisztrációs költségek csökkentése érdekében területi konszolidációs folyamatok indulnak el. A hipotézisek tesztelése vegyes eredményt mutat, az egyetlen, a tipológiából többé-kevésbé világosan kiolvasható mintázat az, hogy összevonások azokban az államokban történnek, ahol az erről szóló döntés centralizált: olyan országokban, ahol a helyi szintnek kell döntenie az összevonásokról, akkor sem hajtanak végre összevonásokat, ha mindkét tesztelt tényező jelen van, azaz a területi fragmentáció magas és nagy a fiskális nyomás a rendszeren – jó példa erre Magyarország esete is.
Az önkormányzati szétválásokkal foglalkozó ötödik fejezet több szempontból is kakukktojás. Amint azt fentebb említettem, a téma szakirodalma is jóval kisebb, mint az összevonásoké, emellett ez a rész mind időben, mind térben más lehatárolásokat használ, mint a kötet többi része: a területi de-konszolidáció jellemzően kelet-közép-európai jelenség, térségünk országaiban fordul elő, és világosan kapcsolódik a szovjet blokk összeomlásához. Továbbá éppen azért, mert a szétválások a kommunista időszak területi konszolidációs törekvéseire adott válaszként értelmezhetőek, ezek a folyamatok túlnyomórészt a kilencvenes években (azaz a könyv által felölelt időhorizont előtti időkben) lezajlottak.
A következő két fejezet újra az önkormányzati összevonásokra, és elsősorban az ebben résztvevő szereplőkre koncentrál, az országszakértőkkel készített felmérés alapján bemutatva a reformok retorikáját (milyen típusú érveket használtak a reformokat övező diskurzusban az változás propagálói és ellenzői), valamint az átalakításokat övező konfliktusok jellegét (intenzitás, megjelenési mintázatok és témák).
Különösen érdekes a területi változások témáját a tágabb kontextusba visszahelyező fejezet, amely a területi konszolidációs reformok és a decentralizációt célzó önkormányzati átalakítások kapcsolatát vizsgálja. Ehhez a szerzők az egyes országokban lezajló területi változásokat összehasonlították a Local Autonomy Index projekt önkormányzati funkciókra vonatkozó indikátorainak változásival, azt elemezve, hogy a decentralizációs reformok és a területi átalakítások egymáshoz képest időben hogyan helyezkednek el. Az eredmények azt mutatják, hogy azokban az országokban, ahol az összevonásokról szóló döntés országos szinten születik meg, a decentralizációs folyamatok a területi változások után zajlanak le, míg azokban az országokban, ahol a döntés a helyi szinthez kapcsolódik, a területi átalakulás a korábban végbement decentralizációt erősítő reform következménye.
A kötet utolsó fejezetének címe felteszi a kérdést: mit tanultunk? Felületes olvasással erre talán cinikusan azt a választ is adhatnánk, hogy nem sok újat: sokféle önkormányzati rendszer van Európában, eltérő történelmi és intézményi háttérrel, eltérő problémákkal, és erre adott eltérő, területi változást eredményező válaszokkal. Azonban már ahhoz is, hogy ezt beláthassuk, szükség van egy olyan, nagy elméleti alapossággal megalkotott tipológiára, amely a területi változások ilyen sok dimenzióját képes megragadni. A kötet jelentőségét éppen az adja, hogy képes összekötni ezeket a szálakat, és belőlük egy olyan keretrendszert építeni, amivel az európai területi reformok teljes köre lefedhető. A könyv továbbá értékes információforrás mindazok számára, akik a területi átalakulások valamilyen aspektusával szeretnének foglalkozni. Az empirikus elemzés révén a kötet pedig a tipológiaalkotáson túlmenően is gazdagítja a téma szakirodalmát: a szerzők meggyőzően érvelnek amellett, hogy bár az egyes országok nagyon más utakat járnak be, általánosságban elmondható, hogy az összevonások gyakorisága, a reform intenzitása, az átalakításról folyó diskurzus és az azt övező konfliktusok jellege, valamint a decentralizációs reformokhoz való kapcsolódás más mintázatokat mutat azokban az országokban, ahol az átalakulásról szóló döntés a helyi szint kezében van, mint ott, ahol a reformokról centralizáltan döntenek.
Paweł Swianiewicz – Adam Gendźwiłł – Kurt Houlberg – Jan Erling Klausen: Municipal Territorial Reforms of the 21st Century in Europe, Abingdon / New York: Routledge, 2022.
Nyitókép forrása: freebie.photography
