RECENZIÓ – Az uniós jog szándékos figyelmen kívül hagyása súlyos válságba taszítja az Uniót – szól a renitens tagállamokkal szembeni érvelés. Tanja Börzel nemrég megjelent könyve viszont azt mutatja meg, hogy azért nem eszik ilyen forrón a kását.
Legyen szó az európai pénzügyi válságról, a migrációs válságról vagy éppen a pandémiáról, a közös nevező bennük az, hogy ha az Európai Unió vonatkozó jogszabályait betartották volna, akkor elkerülhetőek lettek volna ezek a válságok – ezzel az elég erős (és azért kevéssé hihető) felütéssel kezdődik Tanja Börzel nemrégiben megjelent könyve, amely annak jár utána, hogy vajon miért nem hajták végre az uniós jogszabályokat vagy éppen az Európai Unió Bíróságának döntéseit a tagállamok. A téma kétségkívül az utcán hever, elég csak a lengyel szénerőművek körüli konfliktusra, az európai kötvényvásárlási program körüli turbulenciára, az uniós jog elsőbbségének megkérdőjelezésére vagy éppen a migrációs kérdésre gondolni, és máris nyilvánvalóvá válik, hogy az uniós jog szándékos figyelmen kívül hagyása nem éppen ritka jelenség.
Érdekes módon Börzel könyve azonban nemcsak a fent említett tételmondatával állít meglepő dolgot, hanem fokozza is a megütközést: az utóbbi negyven évre (1978–2017) vonatkozó kvantitatív adatokat elemezve ugyanis arra a megállapításra jut, hogy az uniós joggal foglalkozó jogásztársadalom és a közvéleményformálók szent meggyőződésével ellentétben az uniós jog szándékos figyelmen kívül hagyása (be nem tartása – noncompliance) valójában a kilencvenes évek közepén tetőzött, azóta folyamatos és erőteljes csökkenés figyelhető meg a kötelezettségszegési eljárások számarányát illetően. Ez utóbbi jelenség azért is figyelemre méltó, mivel a kilencvenes évek közepétől számítva tulajdonképpen megduplázódott az uniós tagállamok száma, illetve megnégyszereződött az az uniós joganyag, amely kapcsán kötelezettségszegési eljárást lehet indítani. A potenciálisan renitens aktorok számának növekedése és a hatalmasra duzzadt uniós joganyag miatt talán joggal gondolták az uniós joggal foglalkozók, hogy a jogsértések aránya egyre inkább növekedni fog. Ráadásul ahogy a bevezetőben felsorolt példák is mutatják mindig akadnak olyan esetek, amelyek nagy nyilvánosságot kapnak, így aztán még könnyebben az a benyomása lehet az embernek, hogy itt bizony egy permanens és egyre csak mélyülő válságról van szó az uniós jog végrehajtását illetően. Márpedig (ahogy sokszor elmondják) az Európai Unió arra épül, hogy az uniós jogot a tagállamok maguk végrehajták, hiszen az uniós jog kikényszerítésére csak korlátozottan van módja ez európai intézményeknek. Röviden szólva: itt a lét a tét.
Börzel azonban a kötelezettségszegési eljárások előszobájának tekintett, az Európai Bizottság által a tagállamoknak megküldött „indokolással ellátott vélemények” arányának vizsgálatából kiindulva nemcsak azt állítja, hogy a tagállami renitenskedések egyre kevésbé jellemzők, hanem azt is, hogy pontosan detektálhatók azok a közpolitikai területek, amelyek vonatkozásában a tagállamok (egy része) sorozatosan figyelmen kívül hagyja az európai szabályokat. Ezen túl könyvében arra is vállalkozik, hogy megmagyarázza, miért van az, hogy bizonyos tagállamokkal szemben nagyon nagy számban indított a Bizottság kötelezettségszegési eljárást, miközben más tagállamokkal szemben csak nagyon ritkán. A közpolitikai területek tekintetében kevésbé meglepő módon a környezetvédelmi, mezőgazdasági, energiapolitikai és szállítmányozási, illetve a belső piacra vonatkozó előírásokat hagyják figyelmen kívül a tagállamok, ami Börzel szerint annak tudható be, hogy ezek a legköltségesebb területek a tagállamok nézőpontjából. Itt ugyanis gyakran nem a dereguláció, hanem a piacnyitás korrekciója okoz gondot, ami komoly költségekkel járhat adott esetben a tagállami költségvetést illetően. Mivel uniós szinten aligha beszélhetünk jelentős redisztribúciós közpolitikákról, hiszen a bemeneti oldalon szinte egyáltalán nem tudnak megegyezni a tagállamok a javak európai szintű újraelosztásáról, ezért javarészt olyan (de)regulációkkal szemben alakul ki engedetlenség, amelyek elfogadásánál még nem számoltak jelentős költségekkel a tagállamok – ugyanakkor a már elfogadott uniós jog érvényesítésekor mégiscsak kénytelenek szembesülni azzal, hogy bizony sok pénzt kellene beletenni a tagállami költségvetésből az adott közpolitikai területbe. A költségvetési kérdésen kívül persze vannak olyan forró témák, amelyek önmagukban is hajlamosak ellenállást generálni – a legeklatánsabb példa erre természetesen a migrációs kérdés.
Ennél nagyobb talánynak tűnt Börzel szisztematikus, hatalmas adatmennyiséggel dolgozó munkája előtt az a jelenség, hogy a tagállami jogot rendszeresen megsértő vagy éppen azt eminensen betartó országok halmazai igencsak heterogénnek bizonyultak. A legtöbb kötelezettségszegési eljárást „elszenvedő” országok között ugyanis találunk kicsit, nagyot, gazdagabbat, szegényebbet, nyugat-európait és dél-európait, kiváló adminisztratív kapacitásokkal és kevéssé hatékony államigazgatással rendelkezőket is, azaz a szokásos magyarázómodellek eddig nem nagyon tudták kideríteni, hogy melyek azok a tényezők, amelyek az uniós szabályok figyelmen kívül hagyását és szándékos megsértését nagy mértékben valószínűsítik egy-egy tagállam esetében. A szokásos magyarázómodellek ugyanis vagy a tagállam gazdasági és demográfiai erejére, vagy pedig annak adminisztratív kapacitásaira hivatkoztak, amikor megpróbálták feltárni, hogy mi állhat a renitens viselkedés hátterében.
Börzel azt állítja, hogy tulajdonképpen mindkét elem szerepet játszik, de egyik sem képes kizárólagosan megmagyarázni a talányt. Éppen ezért egy olyan elméleti modellt tesztelt a részben általa összeállított adatbázis alapján, amelybe ezen két változó mellett az érdekkonfliktus(ok) átpolitizálódását veszi fel harmadik potenciális magyarázó elemként. Az uniós jog érvényesülését az uniós intézmények csak korlátozottan tudják monitorozni, így egyre nagyobb mértékben támaszkodnak a tagállami vagy nemzetközi érdek- és érdekvédő szervezetekre, illetve civil szervezetekre, amelyek tulajdonképpen a Bizottság helyett végzik el ezt a munkát. Börzel azonban arra hívja fel a figyelmet, hogy a nyomásgyakorló csoportok másik része viszont éppen az uniós jogszabályok elfogadása/érvényesítése ellenében lép fel elég határozottan – azaz átpolitizálja az uniós jogérvényesülés és jogszabályalkotás kérdését. Bár Magyarország esetében az előbbi, más országok esetében inkább az utóbbi jelenség a domináns, ami Börzel szerint nagy mértékben meghatározza azt, hogy mennyire euroszkeptikus egy adott tagállam választóközönsége. Márpedig Börzel szerint az euroszkepticizmus (mint az átpolitizálódás mérőszáma) egy fontos magyarázóelem a tagállami rezisztencia tekintetében – igaz kontraintuitív módon nem az euroszkeptikus tagállamok azok, amelyek ellen a legtöbb kötelezettségszegési eljárás indult az utóbbi negyven évben. Ennek elsősorban az a magyarázata, hogy az euroszkeptikus választópolgárokra hivatkozva az uniós joganyag alakításánál ezek a tagállamok (Egyesült Királyság, Dánia, Hollandia) már képesek olyan kompromisszumot kicsikarni („meg van kötve a kezünk”), ami elfogadhatóvá teszi az uniós szabályozást odahaza is – azaz az uniós jog érvényesítése már nem ütközik nagyobb ellenállásba ezekben az erősen euroszkeptikus országokban.
Ez azonban még nem képes megmagyarázni, hogy az inkább Európa-barát, ugyanakkor nagyon renitens országok között miért találunk kicsit, nagyot, erőset és gyengét, klasszikus nyugat-európai alapítóállamot és dél-európai csatlakozót. Nos, Franciaország esetében valójában a gazdasági és demográfiai ereje magyarázza az ellenállást (megteheti, hogy egyszerűen nem hajtja végre a számára költséges uniós rendelkezéseket, akár a büntetést is kifizeti inkább), míg Olaszország vagy Görögország esetében nem utolsó sorban a gyenge államigazgatási képességek magyarázzák azt, hogy az Európai Bizottság messze a legtöbb kötelezettségszegési eljárást indította ellene. Ez utóbbi országok ugyanis már az uniós jog formálásánál sem tudják megfelelő módon érvényesíteni akaratukat, mivel a politikai döntéshozatali mechanizmus olyannyira széttöredezett, hogy az meggátolja a tagállami érdek kikristályosodását és annak érvényesítését az európai színtéren. Érdekes esetnek számítanak ugyanakkor a kelet-európai csatlakozók, amelyek konzisztensen a leginkább hajlandók és képesek is az uniós jognak megfelelni. A látszat tehát Magyarország esetében is csal, valójában Magyarország a nagyon is jól teljesítő országok között van, ha az uniós jog érvényesítése a kérdés. Ennek Börzel szerint nem csak az az oka, hogy a csatlakozó államok túl kicsik ahhoz, hogy ellenálljanak, hanem az is, hogy a csatlakozási folyamat során megfelelő adminisztratív kapacitásokat építettek ki az uniós jog érvényesítéséhez.
Végül Börzel arra is magyarázatot ad, hogy miért is csökken a kötelezettségszegési eljárások aránya a kilencvenes évek közepétől számítva – arány alatt értve azt, hogy egy eljárásra hány potenciális tagállam és hány uniós joganyag jut. Nos a német szerző itt arra hivatkozik, hogy a kilencvenes évek közepétől nőtt meg az ún. delegált jogalkotás révén elfogadott uniós szabályok, illetve a módosított (azaz nem újonnan elfogadott) szabályok aránya, ami miatt a tagállami radar alatt maradt az uniós jogszabályok jelentős része – ezekben az esetekben pedig nem kell az választóközönség ellenállásával számolni.
Börzel persze tisztában van azzal, hogy a kötelezettségszegési eljárások csak a jéghegy csúcsát jelentik, hiszen éppen a Bizottság monitorozási kapacitásának hiánya miatt igen sok jogsértés feltáratlan maradhat, ahogy az is előfordulhat, hogy adott esetben a módosított nemzeti jogszabályok sem orvosolják az uniós jogsértést, csak éppen újrakreálják azt más formában. Fontos továbbá, hogy kötelezettségszegési eljárást abban az esetben tud indítani a Bizottság, ha valamilyen direktíva nem kellő időben vagy nem megfelelően lett tagállami szinten szabályozva, esetleg nem az uniós jognak megfelelően alkalmazzák a vonatkozó szabályt, vagy az uniós szerződéseket vagy rendeleteket nem kényszerítik ki megfelelő módon. A német szerző azonban azt mondja, hogy a jéghegy felszín alatti részének nagyságát tulajdonképpen lehetetlen feltárni – mivel egészen egyszerűen nincsenek az a kutatói és/vagy adminisztratív kapacitás, amivel minden egyes jogsértés feltárható lenne. A jéghegy csúcsáról azonban Börzel szerint bizton állíthatjuk, hogy jóval kisebb, mint amilyennek eddig véltük.
Összességében Börzel szerint alapvetően jól áll az EU az uniós jog érvényesülése terén, vannak ugyan nyilvánvaló és látványos konfliktusok, de a helyzet korántsem tragikus, ráadásul van egy természetes szintje az uniós jog elszabotálásának. Persze minden egyes látványos ellenállás kapcsán azért elmondják a kritikusok, hogy itt bizony a lét a tét. Nos, Börzel könyve azt mutatja meg, hogy azért nem eszik olyan forrón a kását, ahogy azt a konfliktusos esetek kapcsán az elemzők előszeretettel állítják.
Tanja A. Börzel: Why Noncompliance? The Politics of Law in the European Union, Ithaca/London Cornell University Press, 2021.
