Harmadik országoknak szóló „útikalauzt” adott ki a Bizottság
Útmutatót jelentetett meg a napokban az Európai Bizottság arról, miként fog fellépni a harmadik országokból származó beruházási támogatások kapcsán. A közlemény ugyan jogi értelemben nem kötelező érvényű, ám sorvezető lesz ahhoz, hogyan alkalmazza a Bizottság a külföldi támogatásokról szóló 2023-as uniós rendeletet.
Közismert, hogy az Európai Unió egyik alapvető célja a gazdasági együttműködés elmélyítése az tagállamok között. Ennek eszköze a közös piac néven ismertté vált gazdasági-jogi keretrendszer, amely jelenti a tagállamok közötti vámhatárok (és a vámokkal azonos hatású intézkedések) eltörlését, tilalmát és a négy szabadság megteremtését. A vonatkozó rendelkezések hivatottak azt biztosítani, hogy a tagállamok ne avatkozzanak be az egyik olvasatban piactorzító, míg a másik oldalról értelmezve, protekcionista módon az európai kereskedelembe, hanem olyan, egységes versenypálya jöhessen létre, ahol minden vállalkozás azonos feltételek mellett tud versenyezni a többiekkel. A gondolatmenet egyszerű, s a szabad versenyen alapul: az egyenlő feltételek mellett zajló verseny serkentőleg hat az innovációra, leszorítja az árakat, és általában fogyasztói többletet teremt. E logikát egészítik ki a közösségi versenyjog szabályai, annak érdekében, hogy visszaélésre ne csak a tagállamoknak, hanem a vállalatoknak se legyen módjuk – ilyen formán tilos a kartellezés, az erőfölénnyel való visszaélés, valamint kontroll alá esnek bizonyos vállalatfelvásárlási esetek is (fúziókontroll).
A vállalkozások működésének versenyjogi szabályozása mellett az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés a versenyjogi rendelkezések között is tartalmaz olyan előírásokat, amelyek azt hivatottak megakadályozni, hogy egy tagállam se részesítse túlzott (tisztességtelen) előnyben valamely vállalkozását. Ezek az ún. „state aid”, azaz állami támogatásokra vonatkozó szabályok. Igen ám, csakhogy az Európai Uniós jogrendet arra modellezték eredetileg, hogy a belső piacot a tagállamok egymás közötti beavatkozásaitól kell félteni, s nem külső erőktől. Ez a helyzet azonban alapvetően változott meg azáltal, hogy harmadik országok (így többek között Kína vagy India) a korábbiak recipiens szerep helyett tőkekihelyezőkké váltak, s vállalataik, mind tőkeerejük, mind technológia fejlettségük révén képessé váltak az uniós piacon zajló verseny megzavarására.
Mindezzel, megfelelő jogi eszköz híján, az EU sokáig nem tudott mit kezdeni, mígnem 2022-ben megszületett a külföldi támogatásokról szóló rendelet („Foreign Subsidies Regulation”, FSR). A jogszabály igen terjedelmesen, közel félszáz oldalon szabályozza a belső piacot torzító külföldi támogatások kivizsgálásának rendjét, valamint az ilyen torzulások korrekciójának módjait. A rendelet 2023 júliusában lépett hatályba, s azt a Bizottság gyorsan be is vetette: fellépett például a „kínai elektromos autók támogatásának” ügyében, amelyben megállapította, hogy a kínai gyártók az európai piac szempontjából versenytorzító mértékű támogatásban részesülnek, s ezért öt év időtartamra vámokat vezetett be az érintett importált elektromos járművekre.
A rendelettel ugyanezt a logikát, azaz a harmadik országok támogatásaival szembeni határozott fellépést, kívánja érvényesíteni az EU az uniós közbeszerzések terén is. Több tagállamban ugyanis az volt tapasztalható, hogy harmadik országbeli, elsősorban kínai vállalatok bizonyos nagy értékű, így pl. infrastruktúra-fejlesztési tendereken rendkívül alacsony ajánlati árakkal letarolták a piacot, amire a mögöttük álló állami támogatás valamely fajtája (tőkeinjekció, kedvezményes hitelek, garanciák) révén voltak képesek, szemben európai társaikkal. Az FSR e helyzet kezelésére ezért külön pillért teremtett: adott értékhatár feletti a közbeszerzési ajánlattevőknek be kell jelenteniük, hogy részesülnek-e külföldi hozzájárulásban, s a Bizottság vizsgálja, ez a támogatás vajon torzítja-e a versenyt az Uniós piacon.
A protekcionizmus eszköz lehet egy ország iparának és piacának védelmében, azonban, ha túlzásba viszik vagy automatikus-technokrata módon alkalmazzák, több kárt okozhat, mint amennyi hasznot hoz: távol tarthatja a külföldi működő tőkét, végső soron lelassíthatja a gazdaságot. Éppen ezért az uniós piacvédelem mellett ugyanilyen fontos a külföldi tőkevonzó képesség fenntartása is. Ennek pedig elvi előfeltétele a tartalmi értelemben jól kialakított szabályozás mellett az is, hogy az világos és egyértelmű legyen. Mivel ez nem mindig sikerül, akár a tárgykör bonyolultsága okán, akár azért, mert a szabályok pontos értelmezése és mikénti alkalmazása magyarázatot kíván, a Bizottság ilyen esetben ugyan nem kötelező erejű, de a gyakorlatban mégis követett közleményt szokott kibocsátani.
Nem volt ez másként az FSR-el sem: a most január közepén megjelentetett dokumentum részletekbe menő mankót ad a bizottsági jogalkalmazáshoz, s a harmadik országbeli vállalatok helyesen járnak el, ha alaposan megismerik. Az FSR rendelet rögzíti, hogy a külföldi támogatások általában nem tiltottak, probléma akkor jelentkezik, ha a Bizottság adott, konkrét esetben azt állapítja meg, hogy a belső piac torzul.
A közlemény éppen ezért elsősorban azt hivatott kiszámíthatóvá tenni, hogy a Bizottság milyen esetekben fogja megállapítani ezt a torzulást. Emellett útmutatást ad arra, hogy miként alkalmazza a Bizottság az ún. „mérlegelési tesztet”, milyen esetekben kér előzetes bejelentést összefonódásokról, s végül, hogy miként kezeli a versenytorzítást kifejezetten közbeszerzési eljárások tekintetében. A közlemény ugyanakkor kiemeli, hogy az nem jelent egy automatikus „ellenőrző listát”, pusztán megközelítést és elveket, s a Bizottság minden esetet külön-külön értékel. Más szóval, a közlemény (vélt) betartása sem jelent teljes biztonságot a harmadik országbeli vállalkozások számára.
A torzulást a Közlemény szerint a Bizottság két lépéses teszttel vizsgálja: először is azt nézi meg, hogy a külföldi támogatás erősíti-e, javítja-e az érintett vállalat helyzetét az EU-s piacon. Ezt követően, második lépésként, a versenyre gyakorolt hatást vizsgálja meg, akként, hogy a támogatás befolyásolja-e (illetve befolyásolhatja-e) az érintett vállalat viselkedését, illetve a piaci dinamikát más versenytársak hátrányára. E körben különbséget tesz a közlemény a célzott és a nem célzott külföldi támogatások között, rögzítve, hogy a nem célzott támogatások (speciális részvényesi szerkezet, keresztfinanszírozás) is alkalmasak lehetnek a vállalkozás helyzetének javítására és így alapot adhatnak a második lépés vizsgálatára. Végül, a közlemény ismertet olyan támogatási formákat is (pl. kizárólag az EU-n kívüli tevékenységek támogatása, vagy tisztán nem gazdasági célok támogatása), amelyeket olyannak tekint, mint amelyek nem alkalmasak a vállalkozás helyzetének javítására. Ezt követi a második lépés, vagyis annak vizsgálata, hogy a kapott támogatás, vagy támogatások összessége a piac más szereplői kárára változtatja-e meg a verseny dinamikáját. Ennek kapcsán a közlemény kiemeli, hogy elegendő, ha a külföldi támogatás csak hozzájárul a verseny hátrányos befolyásolásához, nem szükséges, hogy annak egyedüli kiváltó oka legyen, sőt ennek a puszta lehetősége esetén is megállhat a jogsértés: azaz arra sincs szükség, hogy a Bizottság tényleges hatást mutasson ki, s nincsen de minimis küszöbérték sem.
A közbeszerzések tekintetében a Bizottság azt fogja megvizsgálni, hogy adott a támogatás lehetővé tette-e, hogy az ajánlattevő indokolatlanul előnyös ajánlatot nyújtson be. A vizsgálat pillérjei: az indokolatlanul előnyös ajánlat benyújtásának képessége, az ajánlat ilyen jellege (alacsony ár, kiemelt minőség, szállítási idő stb.). Amennyiben ez megáll, úgy azt kell megvizsgálni, hogy az előny jogtalan-e. Ez utóbbi akkor áll fenn, ha jelentős mértékben a kapott külföldi támogatásból ered-e. Ellenkező eset, ha az előny más tényezőkkel is igazolható a külföldi támogatáson kívül. A közlemény felhívja a figyelmet, helyesen, hogy az uniós közbeszerzési irányelvek alapján az ajánlatkérő szerv is köteles a kirívóan alacsony árat, illetve annak okait, jóllehet más szempontok alapján, vizsgálni és értékelni. Amennyiben olyan eset áll elő, hogy az ajánlatkérő azt gyanítja, hogy az ajánlati ár külföldi támogatások miatt kirívóan alacsony, úgy értesítenie kell a Bizottságot és maga nem is végezhet felülvizsgálatot.
A „mérlegelési teszt” egy eseti értékelés, amelynek lényege, hogy a Bizottság megvizsgálja, tud-e valamit pozitív oldalra is „könyvelni” amennyiben piactorzító hatást észlel. Ilyen pozitív hatás lehet a közlemény szerint, ha a külföldi vállalkozás magatartása hozzájárul uniós szakpolitikai célok megvalósításához, vagy ha a támogatás orvosolja a belső piac hiányosságait. A vizsgálat kiterjed a torzítás súlyosságára és arra, hogy az észlelt pozitív hatások elérhetőek lennének-e a torzítás nélkül is. Amennyiben a pozitív hatások meghaladják az előnyteleneket, a Bizottság nem fog beavatkozni. Ellenkező esetben kötelezettségeket szabhat ki, vagy korrekciós intézkedéseket írhat elő.
Végül, a közlemény értelmezi a FSR rendelet szerinti ún. „behívási mechanizmust” is. Ennek értelmében a Bizottság előzetes értesítés kívánhat meg olyan esetekben is, amikor azok egyébként nem kötelezőek, különösen akkor, ha azt gyanítja, hogy a megelőző három évben külföldi támogatást folyósítottak az érintett vállalatok számára. Az útmutató ugyanakkor „safe harbour”-t, azaz mentességet élvező helyzeteket is meghatároz. Ilyenek a 4 millió euró alatti támogatások, illetve az alacsony-értékű közbeszerzések.
A közlemény, bár első ránézésre technokrata dokumentumnak hathat, a körülöttünk lévő világrend változásának egy fontos jelzése. Félreérthetetlenül mutatja, hogy többé nem az Unió államai a tőkekihelyezők, akik versenyében az egyenlő feltételeket biztosítani kell, hanem olyan, korábban gazdaságilag messze az EU mögött álló szereplők, amelyek ma már mind technológiailag, mind pénzügyileg alkalmasak arra, hogy felvegyék a versenyt európai társaikkal. Az európai szabályozás elért egy olyan pontra, amelyben e külső szereplőktől kell védeni az európai piacot, azonban úgy, hogy a világkereskedelmi nyitottság – éppen az EU kiszolgáltatottsága miatt – megmaradjon. Ez a feladat igen körültekintő finomhangolást kíván, amelyben a vegytiszta hatósági jogalkalmazás „elefánt lenne a porcelánboltban”. A sikerhez ezúttal bölcs előrelátás és világpolitikai szemlélet is szükséges. Meglátjuk, hogy ezt a minőségi lépést meg tudja-e tenni az Unió. Csak remélni tudjuk, hogy igen.
Nyitókép forrása: IC Photo / depositphotos.com
