A von der Leyen II. Bizottság első éve: külkapcsolatok és a stratégiai autonómia kihívásai
Idén december 1-jén volt egy éve annak, hogy hivatalba lépett az Ursula von der Leyen által vezetett második Európai Bizottság. A testület deklarált célkitűzése az volt, hogy az Európai Uniót (EU) függetlenebbé, biztonságosabbá és versenyképesebbé tegye az egyre bonyolultabbá és konfliktusosabbá váló nemzetközi környezetben. Bár még korai átfogó mérleget készíteni, az elmúlt tizenkét hónap fejleményei azonban lehetőséget adnak annak értékelésére, hogy történt-e érdemi előrelépés a kitűzött célok irányába, milyen szerepet játszott ebben maga a Bizottság, és melyek a legfontosabb strukturális kihívások. A háromrészes elemzés első része azt vizsgálja, hogy az új Bizottság milyen mértékben járult hozzá az EU (stratégiai) függetlenségének erősítéséhez a külkapcsolatok terén, különösen a kereskedelmi kapcsolatok alakítása, valamint a technológiai szuverenitás és a kritikus nyersanyagellátás biztosítása révén.
Kedvezőbb intézményi keret
Az új Bizottság külkapcsolati mozgástere intézményi szempontból kedvezőbben alakult, mint a 2019–2024-es ciklusban. Ezúttal nem alakult ki a korábbihoz hasonló rivalizálás a Bizottság és az Európai Tanács (EiT) vezetői között. Az EiT új elnöke, António Costa visszafogottabb politikai ambíciói és mérsékeltebb szerepfelfogása miatt kevésbé jelent kihívást von der Leyen számára, szemben elődjével, Charles Michellel, akivel – többek között a 2021-es „sofagate”-ként ismert incidens révén – nyílt konfliktusok terhelték az intézményközi együttműködést. Nem véletlen, hogy Friedrich Merz német kancellár von der Leyen Károly-díja átadásakor úgy fogalmazott idén nyáron, hogy Henry Kissinger ma már minden bizonnyal őt hívná, ha „Európával akarna beszélni”.
E kedvező pozíciót árnyalta Kaja Kallas volt észt miniszterelnök kinevezése a kül- és biztonságpolitikai főképviselői posztra. Kallas gyakran előzetes egyeztetés nélkül megfogalmazott nyilatkozatai és politikailag kiforratlan kezdeményezései – például az Ukrajnának szánt 40 milliárd eurós katonai támogatási javaslata márciusban – gyorsan feszültségeket keltettek a nagyobb tagállamok körében, érzékelhetően csökkentve mozgásterét és befolyását. A Bizottság többi külkapcsolati portfólióját von der Leyen tudatosan olyan szereplőkre bízta, akik nem képeznek számára érdemi intézményi ellensúlyt. Mindezt tovább erősítette a hagyományos német–francia vezetői tandem meggyengülése is, amely belpolitikai okokból kevésbé bizonyult képesnek a Bizottság elnökével szembeni hatékony ellensúly kialakítására. E tényezők összességében olyan intézményi környezetet teremtettek, amely lehetővé tette von der Leyen számára, hogy a korábban meghirdetett „geopolitikai Bizottság” koncepcióját a gyakorlatban is – legalább részben – érvényesítse.
Romló nemzetközi környezet
Az elmúlt egy évben egyértelműen romlott a geopolitikai környezet az EU számára. Donald Trump újraválasztásával ismét olyan amerikai elnök került hatalomra, aki nem elkötelezett sem a szabályokon alapuló nemzetközi rend fenntartása, sem a hagyományosan szoros transzatlanti partnerség mellett. Ez szűkítette az EU globális mozgásterét, és hozzájárult a transzatlanti bizalmi kapcsolatok eróziójához. Bár az EU továbbra is a világ legnagyobb kereskedelmi blokkja, mégsem tudott érdekeinek megfelelő, egységes választ adni az amerikai adminisztráció által idén tavasszal bevezetett egyoldalú vámintézkedésekre. Ez különösen azért figyelemre méltó, mert 2023 óta rendelkezésre áll az EU gazdasági kényszerítés elleni eszköze, amely kifejezetten a harmadik országok nyomásgyakorlására adott gyors és összehangolt uniós reakciót hivatott biztosítani. Az eszköz ráadásul a szolgáltatáskereskedelemre is kiterjed, amely – alkalmazása esetén – érzékenyen érinthette volna a nagy amerikai technológiai vállalatok európai működését. A korlátozott uniós fellépésért részben a tagállamokat is felelősség terheli, mivel több kormány nem támogatta a Washingtonnal szembeni határozott válaszlépéseket. Mindez azonban arra is rávilágít, hogy a kereskedelempolitika kizárólagos uniós hatáskör, így a Bizottság – megfelelő politikai támogatás és stratégiai szándék esetén – képes lenne önállóan fellépni. Ezt jól mutatta a kínai elektromos járművekre kivetett büntetővám tavalyi példája, amikor a Bizottság a tagállamok többségének, köztük Németországnak az ellenkezése mellett is érvényesíteni tudta álláspontját.
Csökkenő multilaterális szerepvállalás
A Bizottság elvileg visszatérhetett volna ahhoz a stratégiához, amelyet az EU az előző Trump-adminisztráció idején alkalmazott, azaz a világkereskedelem más nagy szereplőivel – mindenekelőtt Kínával – való kapcsolatainak erősítéséhez. Az USA kilépése a párizsi klímaegyezményből 2017-ben valóban intenzívebb uniós nyitást eredményezett Peking irányába. Mára azonban Kína külpolitikai orientációja alapvetően megváltozott, egyre inkább befelé fordul, egyre kevésbé érdekelt a multilateralizmus fenntartásában, elsődleges célja pedig saját stratégiai függőségeinek csökkentése elsősorban az USA-val, részben pedig az EU-val szemben. Nem véletlen, hogy az EU-val kapcsolatos politikáját rendszerint az amerikai–kínai versengés logikája határozza meg. Ezt jól példázta a Kína által ősszel bevezetett ritkaföldfém-exportkorlátozás, amely elsősorban az Egyesült Államok ellen irányult, de az Uniót is jelentős mértékben érintette.
A helyzetet tovább bonyolítja a Kínával szembeni egységes uniós fellépés hiánya. Szemben az egy évtizeddel ezlőtti időszakkal, amikor – elsősorban Angela Merkel német kancellár és Emmanuel Macron francia elnök vezetésével – a tagállamok többnyire összehangoltan közelítették meg a Kínával kapcsolatos stratégiai kérdéseket, mára a helyzet jelentősen megváltozott. Míg egyes tagállamok – például Spanyolország, Görögország vagy Magyarország – szorosabb gazdasági és beruházási együttműködésre törekednek a világ második legnagyobb gazdaságával, addig mások – elsősorban az orosz-ukrán háború következményei és saját biztonsági kiszolgáltatottságuk miatt – inkább az amerikai érdekekhez igazodó, Kína-kritikus álláspontot képviselnek (Az EU biztonság- és védelempolitikai dimenziójának összefüggéseit az elemzés következő része tárgyalja majd). Jellemző példa a tagállami megközelítések eltérésére a holland kormány Nexpiria-ügyben idén októberben hozott döntése. A kabinet nemzetbiztonsági kockázatra hivatkozva állami felügyelet alá vont egy Hollandiában működő, ám kínai tulajdonú, csúcstechnológiás chipgyártó vállalatot, ezzel közvetlenül veszélyeztetve az európai autóipar már amúgy is sérülékeny ellátási láncait. A döntést nagy nyomásra később visszavonták, de az eset élesen rámutatott az EU stratégiai sebezhetőségére és a tagállami érdekek közötti különbségekre. A chipekről szóló uniós jogszabály jövő évi felülvizsgálata ezért kritikus tesztje lesz annak, hogy képes-e az EU csökkenteni stratégiai technológiai függőségét e téren, és ösztönözni az európai gyártási kapacitások bővítését. A félvezetőgyártásban az EU ugyanis az elmúlt évben csupán szerény előrelépést tudott felmutatni, ahogyan ezt az Európai Számvevőszék egyik idei különjelentése is megállapítja.
Növekvő regionális aktivitás
Mindeközben a Bizottság retorikája továbbra is kiáll a szabályokon alapuló nemzetközi rend mellett, tényleges lépései azonban egyre kevésbé támasztják alá ezt a pozicionálást. Szimbolikus jelentőségű volt, hogy von der Leyen elnök – hosszú évek óta először – idén nem vett részt személyesen az ENSZ Brazíliában rendezett klímakonferenciáján (COP30), jóllehet a klímaváltozás és a zöld átmenet az előző Bizottság legfontosabb prioritásai közé tartoztak. Pozitív fejlemény ugyanakkor, hogy az Unió egyre nagyobb szerepet játszik közvetlen szomszédságában. A Bizottságnak is fontos szerepe volt abban, hogy az EU külkapcsolati fókusza egyre inkább az európai kontinens (dél-)keleti országaira helyeződik, szorosabbra fűzve a politikai és gazdasági kapcsolatokat Ukrajnával, Moldovával, a Dél-Kaukázus és a (Nyugat-)Balkán országaival. Ez természetesen elsősorban az orosz–ukrán háború következtében bekövetkezett geopolitikai változásoknak, továbbá annak köszönhető, hogy az EU a bővítéspolitikát ismét tudatosan stratégiai eszközként alkalmazza. Azzal, hogy Albánia az elmúlt egy év során sikeresen megnyitotta mind a 33 csatlakozási fejezetet, illetve, hogy Montenegrónak sikerült további 5 fejezetet lezárnia, nagyobb előrelépés történt a bővítés terén, mint az előző öt évben összesen. Ennek nyomán reális esély mutatkozik arra, hogy a következő években új országok csatlakozhassanak az Unióhoz.
A Bizottság vezető szerepet játszott abban is, hogy az EU intenzívebbé tegye kapcsolatait a közép-ázsiai és a Perzsa-öböl menti országokkal, amely lépések a gazdasági együttműködés mellett elsősorban az energiabiztonság diverzifikációját szolgálták. A növekvő regionális szerepvállalása ellenére ugyanakkor az Unió nem tudott érdemi, önálló geopolitikai szereplőként megjelenni a Közel-Keleten és Észak-Afrikában azoknak a konfliktusoknak és válságoknak a kezelésében, amelyek a tagállamok politikai, biztonsági és migrációs helyzetét alapvetően befolyásolják. Mindez azért különösen figyelemre méltó, mert az EU jelentős külpolitikai eszköztárral rendelkezik érdekei érvényesítésére: nemcsak a fejlődő világ, hanem a közel-keleti és észak-afrikai régió legnagyobb fejlesztési és humanitárius donorának számít, és továbbra is első számú kereskedelmi partnere olyan meghatározó országoknak, mint Egyiptom, Törökország vagy Izrael.
Összegzés
Ursula von der Leyen második Bizottsága kedvezőbb intézményi pozícióból indult tavaly decemberben, ami elvileg teret biztosított a „geopolitikai Bizottság” koncepciójának megvalósításához. Ugyanakkor az EU a hidegháború óta nem látott geopolitikai nyomás alá került, ami jelentősen korlátozta globális mozgásterét és stratégiai súlyát. A mérleg összességében vegyes: a Bizottság ugyan erősítette az Unió regionális szerepvállalását, ám globális jelentősége inkább csökkent, részben azért, mert az EU nem tudta érdemben mérsékelni strukturális sebezhetőségeit, beleértve az erőforrás- és technológiai függőségeit, amelyek külpolitikai cselekvőképességét is meghatározzák.
A stratégiai autonómia mélyítése ezért létfontosságú. Az EU-nak képesnek kell lennie önállóan érvényesíteni érdekeit, akár stratégiai partnereivel szemben is. Ehhez azonban nincsen feltétlenül szükség átfogó intézményi reformra, mivel több kulcsterület (mindenekelőtt a kereskedelempolitika) már ma is kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik. Az EU ellenállóképességének növelése azon múlik, hogy sikerül-e a jövőben csökkenti a külső függőségeit, valamint fejleszteni olyan kritikus technológiákat, mint a mesterséges intelligencia vagy a félvezetők, amelyek a jövő gazdasági és biztonsági versenyképességének alapját jelentik. Ugyanilyen meghatározó a fiskális kapacitások megerősítése, amelyek nélkül a közös stratégiai ambíciók nem válhatnak valósággá. Amennyiben ezekben strukturális előrelépés történik, az EU-nak valós esélye lesz arra, hogy meghatározó globális szereplő legyen a többpólusúvá váló világrendben. Ehhez elengedhetetlen a védelmi és elrettentési kapacitások érdemi bővítése is, az elemzés következő része pedig ezzel, illetve a biztonságpolitikai szempontok értékelésével foglalkozik majd.
Nyitókép forrása: serezniy / depositphotos.com
