Az EP múlt héten csütörtökön megszavazta az Európai Bizottság azon jogszabály-javaslatát, amely jelentősen szigorítaná a tagállamokba irányuló külföldi befektetések ellenőrzését. A javaslat engedélyezési hatásköröket biztosítana közvetlenül Brüsszel számára is ahhoz, hogy ellenőrizze a tagállamok ilyen jellegű gazdasági tevékenységét.
A külföldről származó gazdasági befektetések feletti állami kontroll igénye nem újkeletű dolog. Számos ország működtet olyan átvilágítási („screening”) mechanizmust, amelynek célja, hogy felderítse, hogy pontosan kik állnak egy-egy gazdasági (vagy gazdasági célúnak tűnő) beruházás, befektetés, vállalatfelvásárlás mögött. Magyarországon 2018 óta külön törvény szabályozza, hogy meghatározott, stratégiai jelentőségű szektorokban (pl. energetika, hírközlés stb.) tevékenykedő gazdasági társaságokban való tulajdonszerzés előfeltétele az ügyletnek a nemzetgazdasági miniszter felé történő bejelentése. A szabályozás jogpolitikai indoka világos: a szuverén tudni szeretné, hogy a legfontosabb ágazataiba kik (és milyen céllal) fektetnek be, valamint, hogy ez befektetés, amely gyakran egy-egy vállalat vagy vállalatcsoport felett kontroll megszerzéséhez, de legalábbis a vállalat üzleti titkainak megismeréséhez vezet, milyen, a szuverén számára is jelentős (adott esetben veszélyes) hatással járhat. Gondoljunk például arra a helyzetre, milyen veszélyekkel járhat, amikor egy ország energetikai infrastruktúrája egy másik szuverén tulajdonában, illetve üzemeltetésébe kerül.
Ennél érdekesebb, hogy a tagállamok mellett maga az Európai Unió is jelentkezett hasonló szabályozási és „akcióigénnyel”. 2017-ben a Bizottság kezdeményezte a tárgykör uniós szintű szabályozását, s a javaslatból 2019 márciusára lett is egy Európai Uniós rendelet (a „Rendelet”), amely 2020 októberétől alkalmazandó. A Rendelet hatálya az ún. „közvetlen befektetésekre” terjed ki, azonban nem vonja szabályozási körébe a portfolióbefektetéseket. Bár a jogszabály leszögezte, hogy „(t)ovábbra is az érintett tagállamok kizárólagos feladatkörébe tartozik az arra vonatkozó döntés, hogy létrehoznak-e átvilágítási mechanizmust vagy át kívánnak-e világítani egy-egy konkrét közvetlen külföldi befektetést”, azonban lehetővé tette más tagállamok és közvetlenül a Bizottság számára is, hogy valamely tagállamba irányuló közvetlen befektetésekkel kapcsolatban információt igényelhessenek, illetve a befektetéssel kapcsolatban észrevételeket tehessenek és véleményt fogalmazhassanak meg. Mindezt annak rögzítésével, hogy a harmadik országbeli befektetés engedélyezése az érintett tagállam hatóságainak kizárólagos fennhatósága marad. Az észrevételezési-véleményezési hatáskör tehát nem jogi közbelépésre, hanem politikai nyomásgyakorlásra lehet alkalmas.
A Rendelet elmúlt évekbeli alkalmazásáról a Bizottság évente jelentést nyújtott be, majd 2024 januárjában kezdeményezte annak átfogó – és az EP által most (378 támogató szavazattal, 173 nem ellenében, valamint 24 tartózkodás mellett) megszavazott – módosítását. A módosítás indokolása szerint az elmúlt mindössze néhány év során a biztonsági és közrendi helyzet jelentősen súlyosbodott, s ezért a Bizottság úgy véli, hogy az Unió kritikus fontosságú eszközeinek védelme érdekében indokolt indokolt erősebben szabályozni a külföldi befektetések átvilágítását. Már itt is érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a javaslat jelentős szubszidiaritási és arányossági kérdéseket vet fel – ti. jogi értelemben helyes-e ezeket a kérdéseket uniós szinten a jelenleg hatályosnál mélyebben, részletesebben szabályozni vagy ezt meg kellene hagyni a tagállamok szabadságának.
A javaslat indokát a Bizottság azzal adja meg, hogy láthatóan ugyan egyre több tagállam alkalmaz befektetés-átvilágítási mechanizmust, ráadásul egyre több szektor tekintetében, azonban még mindig nem minden uniós államban van hatályban ilyen követelmény, s így jelentős ilyen befektetések maradnak rejtve az európai intézmények, elsősorban a Bizottság, elől. Mindezért azt javasolta, hogy a jövőben minden tagállam számára legyen kötelező felállítani átvilágítási mechanizmust, méghozzá úgy, hogy annak ki kell terjednie legalább az olyan európai uniós székhelyű vállalatokban való részesedésszerzésre, amelyek Uniós programokban vesznek részt, továbbá azokra is, amelyek az EU biztonsága vagy közendje szempontjából különös jelentőségű területeken tevékenykednek – ez a gyakorlatban tehát azt jelenti, hogy a brüsszeli jogalkotó mind EU-s forrás, mind adott tevékenységek-iparágak érintettsége esetén látni szeretné a harmadik államok beruházóival folytatott gazdasági kapcsolatokat.
A jogszabály-tervezet szövege – ahogy az lenni szokott – az Európai Parlamenttel folytatott egyeztetések során jelentősen alakult. A tagállamok többé nem élveznének szabadságot a mechanizmusok kialakításában, hanem azok az Unión belül harmonizáltak lennének. Az új jogszabály többé nemcsak a közvetlenül az Unión kívülről származó befektetésekre terjedne ki, hanem az olyan EU-n belüliekre is, amelyeknél valamely a vásárló EU-s gazdasági szereplő csak közvetítőként jár el, mivel végső tulajdonosa harmadik állambeli vállalkozás vagy akár magánszemély. A vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy a külföldi befektető mennyiben tartozik idegen állam kormányzatának befolyása alá. Az irányítás megjelenhet állami tulajdonlás, de támogatás vagy speciális joggyakorlás képében is. A javaslat előírja, hogy amennyiben az egységesített szabályok szerinti vizsgálat alapján azt állapítja meg az eljáró tagállam, hogy a tervezett befektetés veszélyeztetheti az Unió meghatározott érdekeit, azt meg kell azt tiltania, vagy meghatározott, e veszélyeket enyhítő intézkedési követelményeket kell előírnia ahhoz, hogy az ügylet teljesülhessen.
A javaslat legfontosabb újítása, hogy közvetlenül a Bizottságot is felruházná információgyűjtési, illetve kvázi-vizsgálati hatáskörrel. Ezen felül elmozdulna a fentebb hivatkozott azon szabálytól, miszerint a befektetést fogadó tagállam kizárólagos döntése lenne az engedélyezésről való döntés és az Európai Bizottság számára adna döntési jogosultságot olyan esetben, amikor az átvilágítást lefolytató tagállam és a Bizottság, vagy más tagállam között vita támad a tekintetben, hogy biztonsági, illetve közrendi érdekeket sértene-e egy tervezett rendelkezés. A Bizottság számára tehát hatósági hatáskört teremtene a javaslat arra, hogy a legfontosabb külföldi befektetések tekintetében döntést hozzon. Ez a jogkör kétségkívül a föderalizmus irányába tolná el az Uniót egy újabb ponton, s emellett beláthatatlan hatásai lennének a tagállamok külgazdasági kapcsolatai, illetve tőkevonzó képessége tekintetében is. Nem mellesleg a Bizottság egy ilyen hatáskörrel való felruházása a politikai nyomásgyakorlás lehetőségét is kiszélesítené.
Az elmúlt években a geopolitikai helyzetkép Európa körül is jelentősen megváltozott, s az EU – amint azt a Bizottság elnöke visszatérően hangsúlyozza – ebben a blokkosodó világban külön pólust kíván képezni. A pólusképzés egy eleme, hogy Brüsszel egyre erőteljesebb hatásköröket kíván magához vonni, illetve kialakítani, részben annak érdekében, részben pedig azzal érvelve, hogy az Unió biztonsága, működőképessége csak ezen centralizáció révén biztosítható. Látni kell ugyanakkor, hogy ez a hatáskör-centralizáció egyrészt politikai leadership hiányában történik, azt ugyanis a nagy tagállamok és az Európai Tanács nem vagy csak részben mutatnak fel. Ezt a leadership-hiátust igyekszik az Európai Bizottság kitölteni, amelynek azonban a Szerződések alapján nem ilyen jellegű feladata és felhatalmazása van. A Bizottság nem arra jött létre, hogy politikai irányt mutasson, hanem, hogy a „szerződések őre” legyen. Az operatív-adminisztratív eszközökkel (jogszabályalkotással) történő jogi értelemben vett centralizáció, azonban ahelyett, hogy világos irányt teremtene az Unió számára, csak a központi kontrollt és a tagállamok részéről az ezzel szemben támadó ellenérzéseket erősíti időről-időre. Mindezen zavar és kavarodás, az operatív és a politikai feladatok felcserélése szükségszerűen diszfunkciókhoz vezet az Unió szintjén, amelynek az egész közösség láthatja kárát.
Nem vitás, hogy a külföldi befektetések ellenőrzésére szükség van. Különösen igaz ez a kritikus ágazatokban. Ezeknek a védelme azonban jól felismerhetően a szuverének feladata, s nem az ilyen attribútummal nem rendelkező Unióé. Azt a veszélyt, amit egyes külföldi befektetések jelenthetnek, lehetséges, hogy nem a szuverenitásba való beleavatkozással kellene kezelni, hanem valamilyen más – lehetőség szerint nem az Uniót erőszakkal centralizáló és a tagállamok külgazdasági akció-képességét veszélyeztető – módon. Erre számtalan lehetőség kínálkozhat, a „veszélyesnek” ítélt gazdasági társaságok EU-n belüli mozgásterének bizonyos szűkítésével (támogatások, pályázatok, közbeszerzések), de nem a befektetések feletti teljes bizottsági kontroll intézményesítésével és mindig tekintetbe véve a szuverenitás és az arányosság elveit. Az uniós jogalkotás menetében most a Tanácsnál, azaz a tagállamoknál pattog a labda. Meglátjuk, mire jut a tagállami diplomácia az európai bürokrácia hatáskör-étvágyával.
Nyitókép forrása: European Parliament / Flickr
