Az EP múlt héten csütörtökön megszavazta az Európai Bizottság azon jogszabályjavaslatát, amely jelentősen szigorítaná a tagállamokba irányuló külföldi befektetések ellenőrzését. A javaslat engedélyezési hatásköröket biztosítana közvetlenül Brüsszel számára is ahhoz, hogy ellenőrizze a tagállamok ilyen jellegű gazdasági tevékenységét.
A külföldről származó gazdasági befektetések feletti állami kontroll igénye nem újkeletű dolog. Számos ország működtet olyan átvilágítási (screening) mechanizmust, amelynek célja, hogy felderítse, pontosan kik állnak egy-egy gazdasági (vagy gazdasági célúnak tűnő) beruházás, befektetés, vállalatfelvásárlás mögött. Magyarországon 2018 óta külön törvény szabályozza, hogy a meghatározott, stratégiai jelentőségű szektorokban (például energetika, hírközlés stb.) tevékenykedő gazdasági társaságokban való tulajdonszerzés előfeltétele, hogy az ügyletet bejelentsék a nemzetgazdasági miniszter felé. A szabályozás jogpolitikai indoka világos: a szuverén tudni szeretné, hogy a legfontosabb ágazataiba kik (és milyen céllal) fektetnek be, valamint, hogy ez befektetés, amely gyakran egy-egy vállalat vagy vállalatcsoport feletti kontroll megszerzéséhez, de legalábbis a vállalat üzleti titkainak megismeréséhez vezet, milyen, a szuverén számára is jelentős (adott esetben veszélyes) hatással járhat. Gondoljunk például arra a helyzetre, milyen veszélyeket rejthet, amikor egy ország energetikai infrastruktúrája egy másik szuverén tulajdonába, illetve üzemeltetésébe kerül.
Fontos, hogy a tagállamok mellett maga az Európai Unió is jelentkezett hasonló szabályozási és „akcióigénnyel”: 2017-ben a Bizottság kezdeményezte a tárgykör uniós szintű szabályozását,[1] s a javaslatból 2019 márciusára lett is egy Európai Uniós rendelet (a továbbiakban: Rendelet), amely 2020 októberétől alkalmazandó.[2] A Rendelet hatálya az úgynevezett közvetlen befektetésekre terjed ki, azonban nem vonja szabályozási körébe a portfolióbefektetéseket. Bár a jogszabály leszögezte, hogy „[t]ovábbra is az érintett tagállamok kizárólagos feladatkörébe tartozik az arra vonatkozó döntés, hogy létrehoznak-e átvilágítási mechanizmust vagy át kívánnak-e világítani egy-egy konkrét közvetlen külföldi befektetést”,[3] azonban lehetővé tette más tagállamok és közvetlenül a Bizottság számára is, hogy a valamely tagállamba irányuló közvetlen befektetésekkel kapcsolatban információt igényelhessenek, illetve a befektetéssel kapcsolatban észrevételeket tehessenek és véleményt fogalmazhassanak meg. Mindezt annak rögzítésével, hogy a harmadik országbeli befektetés engedélyezése az érintett tagállam hatóságainak kizárólagos fennhatósága alatt marad. Az észrevételezési-véleményezési hatáskör tehát nem jogi közbelépésre, hanem politikai véleménycserére lehet alkalmas.
A Rendelet elmúlt évekbeli alkalmazásáról a Bizottság évente jelentést[4] nyújtott be, majd 2024 januárjában kezdeményezte annak átfogó – és az EP által most (378 támogató szavazattal, 173 nem ellenében, valamint 24 tartózkodás mellett) megszavazott – módosítását. A módosítás indokolása szerint az elmúlt mindössze néhány év során a biztonsági és közrendi helyzet jelentősen súlyosbodott, s ezért a Bizottság úgy véli, hogy az Unió kritikus fontosságú eszközeinek védelme érdekében indokolt erősebben szabályozni a külföldi befektetések átvilágítását. Már itt is érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a javaslat jelentős szubszidiaritási és arányossági kérdéseket vet fel – tudniillik jogi értelemben helyes-e ezeket a kérdéseket uniós szinten a jelenleg hatályosnál mélyebben, részletesebben szabályozni, vagy ezt meg kellene hagyni a tagállamok szabadságának.
A javaslatot a Bizottság azzal indokolja, hogy láthatóan ugyan egyre több tagállam alkalmaz befektetés-átvilágítási mechanizmust, ráadásul egyre több szektor tekintetében, azonban még mindig nem minden uniós államban van hatályban efféle követelmény, s így jelentős számú ilyen befektetés marad rejtve az európai intézmények – elsősorban a Bizottság – előtt. Mindebből kifolyólag azt javasolta, hogy a jövőben minden tagállam számára legyen kötelező átvilágítási mechanizmust felállítani, méghozzá úgy, hogy annak ki kell terjednie legalább az olyan európai uniós székhelyű vállalatokban való részesedésszerzésre, amelyek Uniós programokban vesznek részt, továbbá azokra is, amelyek az EU biztonsága vagy közrendje szempontjából különös jelentőségű területeken tevékenykednek. Ez a gyakorlatban tehát azt jelenti, hogy a brüsszeli jogalkotó mind EU-s források, mind adott tevékenységek-iparágak érintettsége esetén látni szeretné a harmadik államok beruházóival folytatott gazdasági kapcsolatokat.
A jogszabálytervezet szövege az Európai Parlamenttel folytatott egyeztetések során jelentősen alakult. A tagállamok többé nem élveznének szabadságot a mechanizmusok kialakításában, hanem azok az Unión belül harmonizálva lennének. Az új jogszabály többé nemcsak a közvetlenül az Unión kívülről származó befektetésekre terjedne ki, hanem az olyan EU-n belüliekre is, amelyeknél a vásárló EU-s gazdasági szereplő csak közvetítőként jár el, mivel a végső tulajdonos harmadik állambeli vállalkozás vagy akár magánszemély. A vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy a külföldi befektető mennyiben áll idegen állam kormányzatának befolyása alatt. Az irányítás megjelenhet állami tulajdonlás, de támogatás vagy speciális joggyakorlás képében is. A javaslat előírja, hogy amennyiben az egységesített szabályok szerinti vizsgálat alapján azt állapítja meg az eljáró tagállam, hogy a tervezett befektetés veszélyeztetheti az Unió meghatározott érdekeit, azt meg kell tiltania, vagy meghatározott, e veszélyeket enyhítő intézkedési követelményeket kell előírnia ahhoz, hogy az ügylet teljesülhessen.
A javaslat legfontosabb újítása, hogy közvetlenül a Bizottságot is felruházná információgyűjtési, illetve kvázi vizsgálati hatáskörrel. Ezen felül elmozdulna a fentebb hivatkozott azon szabálytól, miszerint a befektetést fogadó tagállam kizárólagos elhatározása lenne az engedélyezésről való döntés, és az Európai Bizottság számára adna döntési jogosultságot olyan esetben, amikor az átvilágítást lefolytató tagállam és a Bizottság vagy más tagállam között vita támad a tekintetben, hogy biztonsági, illetve közrendi érdekeket sértene-e egy tervezett rendelkezés. A Bizottság számára tehát hatósági hatáskört teremtene a javaslat arra, hogy a legfontosabb külföldi befektetések tekintetében döntést hozzon.
Az elmúlt években a geopolitikai helyzetkép Európa körül is jelentősen megváltozott, s az EU – amint azt a Bizottság elnöke visszatérően hangsúlyozza – ebben a blokkosodó világban külön pólust kíván képezni. A pólusképzés egyik eleme, hogy Brüsszel egyre erőteljesebb hatásköröket kíván magához vonni, illetve kialakítani, részben magának a pólusképzésnek érdekében, részben pedig azzal érvelve, hogy az Unió biztonsága, működőképessége csak ezen centralizáció révén biztosítható.
Nem vitás, hogy a külföldi befektetések ellenőrzésére szükség van. Különösen igaz ez a kritikus ágazatokban. Ezeknek a védelme azonban hagyományosan a szuverének feladata. Azt a veszélyt, amelyet egyes külföldi befektetések jelenthetnek, lehetséges, hogy nem a szuverenitásba való beleavatkozással kellene kezelni, hanem valamilyen más módon. Erre számtalan lehetőség kínálkozhat, többek között akár a rizikósnak minősített gazdasági társaságok EU-n belüli mozgásterének bizonyos szűkítésével (így például támogatások, pályázatok, közbeszerzések szabályainak újragondolásával), de nem a befektetések feletti teljes bizottsági kontroll intézményesítésével, és mindig tekintetbe véve a szuverenitás és az arányosság elveit. Az uniós jogalkotás menetében most a Tanácsnál, azaz a tagállamoknál pattog a labda.
Források
[1] Európai Bizottság 2017.
[2] Európai Parlament és Tanács 2019.
[3] Európai Parlament és Tanács 2019: (8) bek.
[4] Európai Bizottság 2024.
Felhasznált irodalom
Európai Bizottság (2017): Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Unióba irányuló közvetlen külföldi befektetések átvilágítási keretének létrehozásáról {SWD(2017) 297 final}. Online
Európai Bizottság (2024): A közvetlen külföldi befektetések átvilágítása terén folytatott együttműködés javítja az EU biztonságát. Európai Bizottság, 2024. október 17. Online
Európai Parlament és Tanács (2019): Az Európai Parlament és Tanács (EU) 2019/452 Rendelete (2019. március 19.) az Unióba irányuló közvetlen külföldi befektetések átvilágítási keretének létrehozásáról. Online
Nyitókép forrása: European Parliament / Flickr
