Jelentős piacvédelmi hatású döntést hozott az Európai Bíróság egy horvát közbeszerzési jogvitában
Az elmúlt héten hozott ítéletében (C-652/22) az Európai Bíróság kimondta, hogy az uniós közbeszerzéseken elindulók a rájuk irányadó szabályok szempontjából két csoportra oszthatók: EU-n belüli és azzal egyenértékű, valamint az Unión kívüli honossággal bíró ajánlattevőkre. A Bíróság rögzítette, hogy utóbbiak, azaz harmadik országbeli pályázóknak az uniós jog alapján nincsen jogosultsága arra, hogy egy uniós közbeszerzési pályázaton elinduljanak vagy egyenlő versenyfeltételeket követeljenek maguknak. Rögzítette továbbá az EuB, hogy a tárgykör szabályozása kizárólagos uniós hatáskörbe tartozik, ott a tagállamoknak nincsen keresnivalójuk.
Az ügyben a horvát közigazgatási fellebbviteli bíróság (Visoki upravi sud Republike Hrvatske) fordult előzetes döntéshozatali kérelemmel az Európai Bírósághoz 2022-ben. Az ügy tárgya egy építési közbeszerzési pályázathoz kapcsolódott, amelyet a horvát vasúti infrastruktúra fejlesztéséért felelős társaság (HZ Infrastruktura d.o.o.) írt ki, s amelyen elindult ajánlattevőként a török Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (Kolin) nevű vállalat is. A jogvita abból adódott, hogy a közbeszerzés alapján a szerződést a Strabag-csoportnak (Strabag) ítélték oda, amely döntést azonban a Kolin megtámadta, azt állítva, hogy a Strabag a közbeszerzési kiírás szerint megkívánt műszaki alkalmasságát nem igazolta kellőképpen. A horvát hatóságok a Kolin kérelmének helyt adtak, s hatályon kívül helyezték a közbeszerzés odaítéléséről szóló határozatot. Az ajánlatkérő erre tekintettel kérte a Strabagot, hogy az pótlólagosan nyújtson be megfelelő igazolást a pályázatában megjelölt referencia-munkái tekintetében. A Strabag ennek akként tett eleget, hogy új referenciamunkát (csak érdekességként: a Steyr-völgyi autópályán végzett munkálatairól) is megjelölt. A horvát ajánlatkérő a kiegészített ajánlat alapján ismét a Strabagnak ítélte a vasúti pálya felújításáról szóló közbeszerzési szerződést, amellyel szemben a Kolin újfent jogorvoslati eljárást kezdeményezett. Ez alkalommal azt sérelmezte, hogy véleménye szerint a vonatkozó európai uniós irányelv (2014/25) alapján az ajánlatkérő nem volt jogosult a Strabagtól újabb referenciamunkát kérni, illetve elfogadni, így az eljárás ellentétes volt az uniós joggal, s a Strabag pályázatát ki kell volna zárni az elbírálásból. Az ügyben másodfokon eljáró horvát bíróság – többek között – azzal az előzetes döntéshozatali kérdéssel fordult az EuB-hez, hogy az uniós jog lehetőséget ad-e egy a tényállásban foglaltak szerinti esetben az ajánlati dokumentáció kiegészítésének figyelembevételére az elbírálás során.
Bár az ügy – különösen a közbeszerzési jog iránt érdeklődők nem elhanyagolható létszámú tábora számára – már ezek alapján sem lenne érdektelen, azonban a jogvita Michael Collins főtanácsnok indítványával a napi jogalkalmazási nehézségeken messze túlmutató, geopolitikai jelentőségű fordulatot vett. Collins főtanácsnok ugyanis úgy vélte, hogy mielőtt az EuB megválaszolná a horvát fellebbviteli bíróság kérdését, két további kérdéssel is foglalkoznia kell: egyrészt, előkérdésnek látta, hogy olyan harmadik országokban letelepedett gazdasági szereplők, amelyekkel a EU nem kötött a közbeszerzésekről szóló nemzetközi megállapodást, jogosultak-e részt venni az Unióban közbeszerzési eljárásokban, valamint, amennyiben erre a kérdésre igenlő a válasz, úgy a tagállamok hatáskörébe tartozik-e, hogy meghatározzák a közbeszerzési eljárásaikban való részvétel szabályait, vagy ez az EU jogosultságát képezi.
A főtanácsnoki indítvány érvelése szerint ugyanis bár a vonatkozó irányelv (Irányelv) alapelvei között mondja ki, hogy a közszolgálatátó ajánlatkérőknek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban kell részesíteniük, a valódi kérdés az, hogy az irányelv mennyiben alkalmazandó harmadik országbeli ajánlattevőkre. E tekintetben az irányelv – leegyszerűsítve – úgy rendelkezik, hogy amennyiben vonatkozik rájuk a közbeszerzésről szóló megállapodás vagy az Unióra kötelező erejű egyéb megállapodások úgy rendelkeznek, akkor az uniós ajánlatkérők a harmadik államokbeli ajánlattévőket nem részesíthetik kevésbé előnyös elbánásban, mint az EU-s ajánlattévőket. Következésképpen a két csoport tagjai egyenlő és azonos feltételek mellett kell, hogy versenyezzenek egy-egy EU-s nyílt közbeszerzési eljárásban.
Törökországgal ugyanakkor az Unió nem kötött egyelőre olyan tárgyú megállapodást, amely a fentieket biztosítaná. A főtanácsnok ezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a török ajánlattévők nem tartoznak a közbeszerzési irányelv hatálya alá, s következésképpen nem is jogosultak annak szabályait felhívni a maguk védelme érdekében. Sőt, a főtanácsnok kifejezetten akként vélekedett (Indítvány 33. pont), hogy a török honosságú ajánlattévő nem jogosult részvételre sem egy, az Irányelv által szabályozott közbeszerzési eljárásban.
A főtanácsnok előadta továbbá, hogy az EUMSz értelmében az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik a közbeszerzési szerződések odaítélésének külső dimenziója, vagyis annak szabályozása, hogy harmadik országok honosai egyáltalán részt vehetnek-e, és ha igen, milyen feltételekkel uniós közbeszerzési eljárásban. Ebbe a kérdésbe a tagállamoknak még akkor sincsen beleszólásuk (szabályozási lehetőségük), ha az Unió történetesen nem gyakorolta ezirányú hatáskörét, lévén a kérdés a közös kereskedelempolitikai területére tartozik, s mint ilyen, kizárólagos Uniós hatáskört jelent.
Az EuB múlt heti ítéletében részben másképp látta a jogi helyzetet. Akként érvelt ugyanis, hogy az uniós joggal nem ellentétes (az EU-val ilyen irányú nemzetközi szerződést nem kötött) harmadik államok honosainak részvétele sem egy uniós közbeszerzési eljárásban, az azonban már ellentétes, ha az ajánlattevő ilyen gazdasági szereplők az uniós jogra (azaz a közbeszerzési irányelvekre, s az azokban foglalt, az ajánlattevők azonos kezelését előíró normákra) hivatkoznak. A Bíróság szerint továbbá az Irányelv személyi hatályának kiterjesztése ilyen ajánlattevőkre is azt eredményezné, hogy az EU közbeszerzési piaca egyenlő feltételek mellett hozzáférhetővé válik harmadik országok gazdasági szereplői számára is. Az uniós jogpolitikai cél egyértelmű: csak az Unióval megfelelő nemzetközi megállapodást kötött harmadik állambeli ajánlattévők versenyezzenek az Irányelv által felállított szabályok szerint.
Önkéntelenül is adódik azonban a kérdés: meghatározhatnak-e a tagállamok az ilyen ajánlatkérőkre vonatkozó szabályokat? E tekintetben a luxemburgi bíróság a főtanácsnokkal összhangban rögzítette, hogy a vonatkozó szabályozási kérdés közös kereskedelempolitikai tárgykörbe tartozik, s mint ilyen, az EU kizárólagos jogalkotási hatáskörét képezi. Következésképpen ennek alapján egyedül az EU jogosult arról dönteni, hogy megnyitja-e, s ha igen, milyen feltételek mellett az uniós közbeszerzési piacát (azonos versenyfeltételek mellett) valamely harmadik állam ajánlattevői számára. A kérdés geopolitikai relevanciája mellett uniós jogi szempontból azért jelentős, mert ha a Bíróság a belső piac területére tartozónak ítélte volna a kérdést, az megosztott hatáskörbe tartozna, amelyben a megelőzés (valamint a szubszidiaritás és az arányosság) elve az irányadó hatáskörgyakorlásra, azaz legalább ideiglenesen szabályozási szerepkört kaphattak volna a tagállamok is.
Mindemellett különös jelentősége van a fenti ítéletnek a magyar gazdaságpolitika és gazdasági semlegesség doktrínáját illetően is. Az ismertetettek ugyanis azt jelentik, hogy a magyar jogalkotónak az EuB ítélet alapján nincsen szabályozási szabadsága harmadik államok honosai kapcsán sem az uniós rezsim alá tartozó közbeszerzési eljárásokban. Az EuB döntése alapján ugyanakkor a magyar közbeszerzési ajánlatkérő szabadon eldöntheti, hogy lehetővé teszi-e a közbeszerzési ajánlattételt egy-egy kiírás esetén valamely ilyen ajánlattevő előtt, s vele szemben milyen, az ajánlattévők között fennálló „objektív különbségek tükrözésére irányuló” (értsd: az ilyen harmadik államokban honos ajánlatkérőket az EU-sokkal, illetve az azokkal egyenértékűekkel szemben hátrányosabb helyzetbe hozó) szabályokat alkalmaz. Az ilyen harmadik országbeli honosnak azonban az EU jog nem biztosít, a tagállami jog pedig az uniós közbeszerzések tekintetében nem biztosíthat az ajánlattételhez, illetve az egyenlő versenyfeltételekhez jogosultságot.
A kép forrása: robert-schuman.eu
