Idén október 3-án ünnepeljük a modernkori német egység 35. évfordulóját. A történeti, politikai és kulturális elemzések mellett talán ennyi év távlatából érdemes ránézni arra a kérdésre is, miként működött a közigazgatási integráció, milyen kihívásokat hozott a közszolgálat átalakítása, és miért izgalmas ma is mindez a good governance szempontjából.
Gyorsaság és hatékony döntések: kompromisszumok mentén
A német újraegyesítés kulcsdátuma 1990. október 3., amikor az öt keleti tartomány hosszas előkészítő tárgyalásokat követően, de mégis meglepő gyorsasággal csatlakozott a Német Szövetségi Köztársasághoz. Noha e helyütt nem bocsátkozhatunk aprólékos eseménytörténetbe, mégis fontos újra és újra kiemelnünk, hogy a folyamatot alapvetően katalizálta a magyar kormányzat korabeli européer szemlélete, a kelet-német menekültügyi kérdés rendezésének igénye, a határnyitás, majd az ezek nyomán kialakult belső német politikai helyezt: a Honecker-rezsim működésképtelensége és Helmut Kohl nyugatnémet kancellár rendkívül gyors és hatékony fellépése, különösen a váratlanul kiadott „10 pontos terve”, amellyel az egységet gyorsan és pragmatikusan akarta végrehajtani.
Az első szabad keletnémet választásokat követően indultak el a hivatalos egyeztetések az egység megteremtéséről, amelyben a külső hatalmak képviselőin túl elsődlegesen Helmut Kohl (szövetségi kancellár), Hans-Dietrich Genscher (külügyminiszter), Lothar de Maizière (az NDK miniszterelnöke), valamint Wolfgang Schäuble (nyugatnémet belügyminiszter) és Günther Krause (az NDK államminisztere) voltak a főszereplők. A nyugatnémet Grundgesetz (Alaptörvény) alapvetően kétféle utat kínált a helyzet alkotmányos rendezésére: a ma már hatályon kívül helyezett, de 1949 után hatályos 23. § értelmében lehetőség volt arra, hogy „más német tartományok” egyszerűen csatlakozzanak az NSZK-hoz. Ez volt a „beolvadás” opciója, vagyis a nyugatnémet politikai berendezkedéshez való azonnali alkalmazkodás a keleti tartományok részéről. A másik lehetőség a 146. cikk alapján egy teljesen új alkotmány létrehozása lett volna, amely az egész német nép közös döntéséből születik. Ez egy új állam szimbolikus és intézményi alapjait is megteremthette volna. 1990 tavaszán azonban arról állapodtak meg a felek, hogy a 23. cikk szerinti utat választják. A nyugatnémet Grundgesetz kiterjesztése ugyanis azonnali politikai stabilitást adott. Bár sok értelmiségi és keletnémet politikus támogatta az új közös alkotmány ötletét, a félelem a gazdasági összeomlástól, az NDK hatalmi struktúráinak még mindig jelentős jelenléte, és a történelmi lehetőség elmúlásának veszélye miatt a döntéshozók azonnali, biztos utat kerestek.
Köztisztviselők cseréje és bizalomépítés
A keleti társadalomnak sürgősen stabilitásra, a nyugatnémet márka bevezetésére és működő intézményekre volt szüksége. Az NDK államapparátusa ugyanakkor szorosan kötődött a kommunista párthoz (SED – Sozialistische Einheitspartei Deutschlands), ami nehéz döntéseket vetített előre. Az újraegyesítés után a gyors és hatékony átmenet érdekében a tisztviselői kar 80–90%-át lecserélték. A vezető pozíciókba gyakran nyugati köztisztviselők kerültek. A szakirodalomban arról olvashatunk, hogy nyugatnémet köztisztviselők és szakértők tízezrei (részben időlegesen, részben tartósan) költöztek keletre, hogy a helyi adminisztrációt megszervezzék, képzést adjanak, és vezető szerepet töltsenek be. Az egységet megvalósító Einigungsvertrag és az átállás jogi keretei ugyan szabályozták az egyenjogúságot és a képesítések elismerését, de a gyakorlatban sok keleti képesítést egyszerűen nem ismertetek el automatikusan (az iskolarendszer, diplomák különbségei, és a nyugat-német szabályrendszerhez való igazítás miatt). A politikai bizalmatlanságból és az átmenet dinamikájából fakadt, hogy a legfelső szintű vezetés esetében (katonai és rendőri struktúrák, igazságszolgáltatás, felsőoktatás, közigazgatás legfelsőbb szintjei) teljes körű lusztrációra került sor. Az általános közigazgatási szinten nem létezik egyetlen, mindenre érvényes, pontos szám, a jelenség szektoronként eltért, de itt is a vezetőcserék rendkívül magas arányáról van tudomásunk: ahol a korábbi rendszer szereplőinek tevékenysége közvetlenül kapcsolódott a pártállam működtetéséhez (pl. belügy, állambiztonság, igazságszolgáltatás felső körei), ott a lecserélés mértéke jóval magasabb volt, mint más adminisztratív, technikai munkakörökben. Mindehhez járult, hogy a gyors betagozódást a helyi önkormányzatok, minisztériumok és egyetemek esetében is nyugatnémet „építő- és segélycsapatok” (ún. „Aufbauhelfer”) igyekeztek támogatni. A források nagyjából 35 ezer főre teszik a nyugatról érkező „elitimportot”. Ezzel a Lothar de Maizière, az utolsó keletnémet miniszterelnök és Kohl kancellár közötti megállapodások biztosították ugyan a politikai átmenetet, de a hétköznapi emberek számára ez sokszor azt jelentette, hogy „Wessik” irányítanak. Szakmai szempontból mindez gyorsan és hatékonyan működőképessé tette az intézményeket, de társadalmi szempontból jelentős bizalmi deficitet okozott.
Érdekes kiemelnünk, hogy ez a társadalmi deficit nyugaton éppen az új tartományok felzárkóztatásának pénzügyi kérdései miatt jelentkezett. A közigazgatási intézményrendszer keleti kiépítése, infrastruktúra-fejlesztés, közszolgáltatások biztosítása ugyanis rengeteg forrást igényelt. Erre megoldásként a Kohl-kormányzat 1991-ben bevezette a szolidaritási pótlékot, mint kiegészítő adót a jövedelemadó és társasági adó mellé. Eredetileg időlegesnek szánták (egy évre, 1991-ben), de 1995-től újra bevezették, és onnantól évtizedeken át fennmaradt és noha a bevételeket nem kizárólag a keleti tartományokra fordították, mégis a társadalomban és a politikai kommunikációban a „Soli-Zuschlag” erősen összekapcsolódott a német egység költségeivel. Nyugaton sokan úgy érezték, túl sokat kell „fizetni” a keleti új tartományokért, míg az egykori NDK polgárai gyakran azt élték meg, hogy ezzel a támogatással csak elleplezni akarják a tényt, hogy sosem lesznek teljesen egyenrangúak.
Részvételi demokrácia
A rendszerváltást követően a helyi önkormányzatok és civil szervezetek a keleti tartományokban szinte a nulláról indultak. A részvételi demokrácia kultúrája csak lassan épült ki, de mára elmondható, hogy 35 év alatt nagyrészt sikerült felzárkózni a nyugati mintákhoz. Szociológiai felmérések ugyanakkor erőteljesen rámutatnak, hogy a demokratikus részvétel sokkal inkább generációs tapasztalat, nem pedig jogszabályi kérdés – ezért a bizalmi szakadék ma is érezhető a keletnémet tartományok lakosságában.
Ehhez kapcsolódik az „Ossi–Wessi” különbség is, amely nem csak sztereotípia, hanem a közigazgatás és a társadalom kapcsolatának mély tapasztalata. Nyugaton a közigazgatásba vetett bizalom hosszú távú kontinuitásból fakadt, keleten viszont a diktatúra államapparátusából való kiábrándulás után egyszerre jelent meg egy sokszor idegennek érzett nyugati modell. A nyugat-német intézményi készlet (jogrend, adminisztratív szabályok, bürokratikus know-how) gyors bevezetése előnyös volt a jogállamiság és szolgáltatások stabilitása szempontjából, azonban egyes keletnémetek számára az új közigazgatás „idegen” volt, és ennek máig tartó hatása mutatható ki. A közszolgáltatások színvonala ugyan kiegyenlítődött a régi és az új tartományok között, de az identitáskülönbségek tovább élnek: a keletnémetek közül sokan máig távolságtartóbbak a szövetségi állammal szemben, míg nyugaton gyakran mindmáig a „szolidaritási milliárdok” dominálják a narratívát. A kormányzástan szempontjából fontos tanulság, hogy a pénzügyi transzferek és az intézményi másolás önmagukban nem elegendők: valódi legitimáció csak akkor születik, ha az emberek sajátjuknak érzik az államot és annak közigazgatását.
Madártávlati konklúziók
A német újraegyesítés története nemcsak politikai és társadalmi esemény, hanem egy közigazgatási „nagy kísérlet” is volt. Egy olyan helyzet, amikor egyik napról a másikra kellett a keleti tartományokban egy teljesen új államszervezetet felépíteni – intézményekkel, jogrenddel, köztisztviselőkkel és finanszírozással együtt. Ma elmondhatjuk, hogy a német egység sikertörténet abból a szempontból, hogy működőképes, jogállami intézményrendszer jött létre egységes közszolgáltatásokkal.
A jogi és intézményi stabilitás gyors megteremtése biztosította, a good governance egyik alapfeltételét, a kiszámítható és átlátható intézményi környezetet. A nyugati köztisztviselők és segítők bevonása ugyan vitákat generált, de rövid távon garantálta a szakmai know-how átadását és a közszolgáltatások biztosítását. A gyors és hatékony finanszírozási mechanizmusok pedig konkrét eszközt teremtettek a közös állampolgári felelősségvállalásra – jelezve, hogy a közigazgatás képes mozgósítani forrásokat a területi különbségek mérséklésére.
Ugyanakkor a túl gyors intézményátvitel kevés teret hagyott a helyi megoldásoknak: a keleti közigazgatási kultúra nem formálhatta a közös rendszert, inkább teljesen feloldódott benne, ami komoly legitimációs deficitet szült. A személyzeti vezetőcsere a társadalom egy részében tartós bizalmatlanságot hagyott maga után, kialakult egy „ownership deficit”, vagyis a helyi lakosság nem érezte a sajátjának az intézményeket. Mindemellett a keleti–nyugati percepciós szakadék nemcsak kulturális, hanem adminisztratív tapasztalatokra is épült: sokan úgy látták, hogy a közigazgatásban „felülről érkező” (értsd nyugati) döntések dominálnak, nem pedig partnerség. Az Ossi–Wessi dinamika és a keleti tartományok eltérő politikai preferenciái arra intenek, hogy az inkluzivitás, a részvétel és a kulturális érzékenység legalább olyan fontos a közigazgatásban, mint a pénzügyi támogatás vagy a jogi szabályozás.
Mindez pedig egy évfordulóhoz kapcsolható emlékeztető számunkra arra, hogy a közigazgatás nem steril gépezet, hanem alapvetően a társadalmi bizalmon alapul. 35 év távlatából Németország példája azt mutatja: az igazi egység nem egyszeri aktus, hanem generációkon átívelő lassú és folyamatos governance-folyamat.
Nyitókép: depositphotos.com
