A kamara haszna (lucrum camerae) a magyar történeti hagyományban azt a bevételt jelentette, amely a pénz rendszeres és kötelező beváltásából származott. Középkori uralkodóink felségjoga volt a pénzkibocsátás, és rendszeresen éltek is a pénzújítás eszközével, amely során viszont az ezüstpénzek összetételét egyre inkább a réztartalom felé rontották. Nos, ez a cikk egyáltalán nem kíván foglalkozni a magyar középkor eme hagyományával, viszont annál inkább igyekszik rámutatni arra, hogy a mai közbeszédben ismert kamarai szervezet az államigazgatás szempontjából komoly haszonnal, egyben a jó kormányzást segítő funkciókkal rendelkezik, és nem a működése, hanem éppen a megszüntetése okozhat zavart az erőben.
Az elmúlt napokban ugyanis ismét az érdeklődés középpontjába kerültek hazánkban az egészségügy nagy tradícióval rendelkező szervezetei, a szakmai kamarák, és egy sürgősségi eljárás keretében a Magyar Országgyűlés 24 óra leforgása alatt meg is szavazta a Magyar Orvosi Kamara jogköreinek változásáról szóló törvényt. Amennyiben a törvénycikket Novák Katalin köztársasági elnök is aláírja, úgy azonnali hatállyal megszűnik a kötelező orvosi kamarai tagság, a nem kamarai tagok is gyakorolhatják hivatásukat és az etikai eljárások nem a kamara keretei között, hanem az Egészségügyi Tudományos Tanácsnál folytatódnak.
A figyelmes szemlélőben felmerülhet a gondolat, hogy valójában egy DeLorean pilótafülkéjében ül, és nem is 2023-at, hanem 2007-et írunk, és mintha ugyanezeket a pillanatokat már egyszer ugyanígy átélte volna. Pedig nem érzékszervi csalódásról, fata morganáról, visszatérő álomról vagy éppen időutazásról van szó, hanem mindössze arról, hogy a jelenlegi polémia is alátámasztja korábbi kutatásaink megállapításait, miszerint a rendszerváltoztatás óta megfigyelhető volt az egységes és ciklusokon átívelő politikai konszenzus hiánya a kamarai szervezetek szerepéről és feladatköreiről hazánkban.
A politikától és a mindenkori hatalomtól szerencsés esetben távolabb álló, manapság előszeretettel civilnek nevezett szférának mindig is érdekes szeletét képezték a különböző kamarák, amelyek – közép-európai térségünkben – valahol félúton álltak az állami intézmények és a polgárok önálló kezdeményezése által létrejövő önszerveződések között. A német és francia mintákat követő jogfejlődésben ugyanis a kamarákat minden esetben a törvényhozás hozta létre, az határozta meg szervezeti kereteiket és jogkörüket, valamint rendelkezett állami felügyeletükről és esetleges anyagi támogatásukról is. A kamarák a polgári kor szülöttei. A felvilágosodás során a modern államstruktúra létrejöttekor szerveződtek, első körben francia, majd német nyelvterületen, két kissé eltérő hagyománnyal, de azonos célokkal. E szervezetek nem eredendően, „sui iuris” bírtak önállósággal, hanem az állam adott át saját szuverenitásából (és természetesen feladataiból) bizonyos elemeket számukra. Ezért általában kötelező tagsági rendszer alapján hozták létre a kamarákat a kontinensen, fő feladatuk pedig a képviselt szférával kapcsolatos törvényelőkészítő munka javaslatokkal és felterjesztésekkel való segítése, valamint az adott gazdasági-szakmai kör érdekeinek a kormány, illetve a társadalom felé történő képviselete volt. E hagyományoktól eltérően a szabadelvű gondolkodás alapjain alakultak ki az egyesületi jelleggel és közfunkciók nélkül működő kamarák az angolszász világban.
A közép-európai fejlődésben a kötelező tagsággal szerveződő és állami feladategyüttest átvevő kamarákat ugyanakkor Lorenz von Stein filozófiája nyomán nem az állam hatalmának kiterjesztéseként értelmezték, hanem az önkormányzati eszme alapján az adott szféra autonóm működésének szabályozásával sokkal inkább az állam hatalmának visszaszorítását és egyes szférák „privatizálását” gondolták megvalósítani a köztes hatalmi szint megteremtése által. Az „önkormányzatiság” ugyanis ebben a felfogásban csak egyfajta antitézisként jöhet létre: A mindenható kormányzattal vagy az azt megvalósító államigazgatással szemben nyer értelmet az önkormányzó csoportok léte, melyek ugyanakkor tehermentesítik az államot, és közfeladatokat vállalnak át a hatékonyabb megvalósítás érdekében. A politikai szabadságjogok, az önrendelkezés és a saját felelősség elve – a mai szubszidiaritás eszméje – csak ezek tükrében nyeri el jelentőségét. A kamarai autonómia így nem közvetlen konfliktus által kivívott önkormányzás, hanem a jogalkotótól nyert önállóság. A német jogfelfogás ezért is tartja elengedhetetlennek a kötelező részvételt a kamarák munkájában, és sorolja eme intézményeket az államigazgatás szférájához, „funkcionális önkormányzatokként” tekint rájuk. Ennek rendszerváltoztatás utáni magyar jogi formája a köztestület jogállása lett.
Vagyis a kamarai működés és a kötelező kamarai tagság alapvetően összeegyeztethető a modern demokratikus államrendszerről és a jó államról szóló gondolkodásunkkal. A köztestületi szabályozás megfelelő biztosítékot nyújt a szervezetek működéséhez, és a belső struktúrákban is érvényesül a demokratikus kontroll: maguk a kamarai tagok választják meg vezető képviselőiket, és így közvetlen befolyással rendelkeznek a szervezet irányvonalára és munkájára. Ez lehetőséget biztosít számukra, hogy érdekeiket és aggodalmaikat egy demokratikus folyamat keretében hangoztassák, és hatni tudjanak a politikai döntésekre. Emellett a kötelező tagság biztosíthatja az adott kör országos szintű ellenőrzését és szabályozását, ami a társadalom érdeke, és így demokratikusan is legitimált. Mindezt pedig kiegészíthetjük azzal a közgazdasági szemlélettel, hogy az államigazgatás feladatai közé tartozik a minél hatékonyabb gazdálkodás és a minél kisebb számú állami feladatkörök és funkciók megléte. Ebben a szemléletben – Magyary Zoltán hagyatékának szellemiségében – hangsúlyozható, hogy a kisebb csoportok önkormányzatisága és önfenntartó működése hozzájárulhat az államigazgatási agenda csökkentéséhez és a hatékonyság növeléséhez, a sikeres közigazgatás megvalósításához egyes részterületek decentralizálása révén.
Ez egyben rámutat arra tényre is, hogy a kamarák az államigazgatástól átvállalt (átruházott) feladatok mellett egyéb más tevékenységet is ellátnak, így feladatuk a tagság érdekében végzett önálló szakmai javaslatok megfogalmazása. Itt pedig szükséges rámutatnunk, hogy a kamarák nem klasszikus érdekvédő, hanem érdekképviseleti szervezetek, vagyis egy teljes foglalkozási kör vagy szakma törekvéseit hivatottak előmozdítani, azzal is, hogy belső érdekkiegyenlítést végeznek és közös álláspontot jelenítenek meg a szakmai vitákban. Ehhez tradicionálisan a magyar reformkor óta kamarai feladatként jelentkezett az egyes törvényjavaslatok véleményezése, sőt – a köztük lévő intézményes kapcsolat révén – a szakminiszter felé való szakmai kezdeményezés, önálló javaslattétel is. E téren különösen a gazdasági kamarák, valamint egyes szabadfoglalkozások szakmai kamarái jártak történetileg az élen. A szakmai kamarák létrejöttének indokát emellett abban is kereshetjük, hogy a bizalmi elemeket, hangsúlyos etikai tartalmat vagy közhatalmi jellegű jogosultságokat hordozó egyes foglalkozások (hivatások, szakmák) ab ovo természetüknél fogva önszabályozást, önigazgatást igényelnek. A gazdasági kamaráktól eltérően ezek a funkcionális önkormányzatok tagjaik felett etikai – s ezen keresztül fegyelmi bíráskodási – jogkörrel rendelkeznek.
Mindezek alapján a kamarák olyan társadalmi intézménynek tekinthetők, amelyek evolúciós folyamatok révén alakultak ki, és segítenek bizonyos funkciókat betölteni a társadalomban, ezáltal elősegítve a társadalom egészének túlélését és fejlődését. Nem hanyagolható el az a logikai elem, hogy éppen a hatékony érdekképviselet iránti igény hívta életre ezeket a szervezeteket a reformkortól kezdődően, valamint megkerülhetetlen volt a körükben felhalmozódó szakértelem és speciális készségek sora, majd a közös normák és szabványok kialakításának igénye. Emellett a kamarák segíthetnek a társadalmon belüli bizalom és együttműködés erősítésében is. Azáltal, hogy platformot biztosítanak a tagok közötti eszmecseréhez és együttműködéshez, hozzájárulhatnak a társadalmi kötelékek erősítéséhez, és ezáltal a társadalom egészének fennmaradását és fejlődését segíthetik elő.
A mostani új vita a kötelező tagság körül és a sürgősséggel elfogadott törvénymódosítás is jól mutatja, hogy a rendszerváltoztatás óta a magyar kamarákkal kapcsolatos törvényalkotás nem illeszkedik egységes társadalmi stratégia és hosszú távú koncepció kereteibe. Csak az orvosi professzió tekintetében 1989, 1994, 2007, 2011 és most már 2023 számít alapvető változásokat hozó töréspontnak. A sokszori változások nyomán a mai kamarák mint önszerveződések Magyarországon ténylegesen a közigazgatás és a szakmai önszerveződés között félúton, az államhatalom és az állampolgár viszonyrendszerében a mezoszinten helyezkednek el. Emiatt a kamarák egyik legfőbb funkciója épp az államstruktúra és az állampolgár közötti közvetítő és egyeztető tevékenység, melyet azonban csak akkor tudnak ténylegesen gyakorolni, ha a kormányzat egyenrangú partnernek tekinti a társadalom különböző szervezeteit, köztük a kamarákat. Mivel ez csak ideiglenesen mutatható ki az elmúlt harminc évünk során, így a funkcionális önkormányzatok befolyása a társadalmi-gazdasági folyamatokra, a szakpolitikai kérdésekre hazánkban igen hullámzó teljesítményt mutat. Pedig a szakmai kamarák által felügyelt területeken a magas szintű erkölcsi, etikai és szakmai normák érvényesítése (szakmai felügyelet), a szakmai érvek együttes képviselete (szakmai útmutatás), a hálózatosodás elősegítése, a minőségbiztosítás, valamint a kamarák tagság irányába megnyilvánuló arculatának változása (a „szolgáltató-kamara” megvalósítása) komoly hozzáadott értéket jelenthet. Vagyis a kamara haszna jól dokumentálható és társadalmilag kitapintható.
Európai összehasonlításban ugyanakkor nem csak Magyarországon volt és van jelen a vita a kamarák jogi formájáról és társadalmi szerepéről. Több közép-európai ország az önkéntes szervezési elv mellett tette le a voksát, valamint a korábbi hagyományos kétosztatú (angolszász–kontinentális) kamara-tipológia új szempontok megjelenésével kibővült. Egyidejűleg megindult a klasszikus kontinentális, kötelező tagsághoz kapcsolt modell eróziója és a kamarák feladatainak újradefiniálása is. Így nem elképzelhetetlen, hogy hamarosan más kamarai szabályozások is változnak hazánkban, illetve az elemző ismét egy időhurokban vagy a DeLorean vezetői ülésében érzi majd magát.
(A szerzőnek hamarosan a Ludovika Kiadó gondozásában jelenik meg angol nyelvű kötete a magyarországi kamarai struktúrák fejlődéséről.)
Irodalomjegyzék
Balogh Zoltán (szerk.): Szakmaiság, minőség, közös felelősség. A Magyar Szakmai Kamarák Szövetsége. Budapest, Literatura Medicina, 2019.
Eickhoff, Marion: Berufsaufsicht der freien Berufe in geteilter Verantwortung von Kammern und Staat. Schriften zum Kammer- und Berufsrecht. Band 7. Baden-Baden, Nomos, 2007.
Fazekas Marianna: Chambers of Professional Services and Europeanisation. Annales Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae. Sectio iuridica, 48 (2007a). 159–181.
Gergely Jenő (szerk.): A kamarai tevékenység Magyarországon és az Európai Unióban. Budapest, ELTE, 2007.
Hendler, Reinhard: Geschichte und Idee der funktionalen Selbstverwaltung. In Winfried Kluth (ed.): Handbuch des Kammerrechts. Baden-Baden, Nomos, 2005. 23–40.
Kluth, Winfried: Funktionale Selbstverwaltung. Verfassungsrechtlicher Status – verfassungsrechtlicher Schutz. Tübingen, Mohr Siebeck, 1997.
Kluth, Winfried (ed.): Handbuch des Kammerrechts. Baden-Baden, Nomos, 2005.
Lehmbruch, Gerhard: Wandlungen der Interessepolitik im liberalen Korporatismus. In Ulrich von Alemann – Rolf G. Heinze (eds.): Verbände und Staat. Vom Pluralismus zum Korporatismus. Analysen, Positionen, Dokumente. Opladen, Westdeutscher Verlag, 1979.
Mahoney, James – Kathleen Thelen: Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency, and Power. New York, Cambridge University Press, 2010. Online: https://doi.org/10.1017/CBO9780511806414
Olson, Mancur: The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1965.
Pelinka, Anton – Christian Smekal (eds.): Kammern auf dem Prüfstand. Vergleichende Analysen institutioneller Funktionsbedingungen. Schriftenreihe des Zentrums für angewandte Politikforschung. Band 10. Wien, Signum, 1996.
Sack, Detlef (ed.): Chambers of Commerce in Europe. Self-Governance and Institutional Change. Cham, Palgrave Macmillan, 2021. Online: https://doi.org/10.1007/978-3-030-62700-3
Strausz Péter: Die Veränderungen in der gesetzlichen Fundierung der Berufskammern in Ungarn nach 1990. In Miklós Dobák – Winfried Kluth – Jenő Gergely (eds.): Aktuelle Entwicklungen des Kammerwesens und der Interessenvertretung in Ungarn und Europa. Budapest – Halle an der Saale, L’Harmattan, 2009. 103–119.
Strausz Péter – Zachar Péter Krisztián: Gazdasági és szakmai kamarák Magyarországon és az Európai Unióban. Budapest, L’Harmattan, 2008.
Streeck, Wolfgang – Kathleen Thelen (eds.): Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies. Oxford, Oxford University Press, 2005.
Zachar Péter Krisztián – Péter Strausz: Die ungarische Kammerstrukturen als Spielball der Politik? In Hans-Jörg Schmidt-Trenz – Rolf Stober (eds.): Jahrbuch Recht und Ökonomik des Dritten Sektors 2009/2010 (RÖDS). Welche Aufsicht braucht der Dritte Sektor? Baden-Baden, Nomos, 2010. 227–257.