A nemzetközi béke és biztonság területén az elmúlt időszak egyik legérdekesebb fejleménye az ENSZ Biztonsági Tanács (BT) 2803/2025. számú határozata nyomán létrejövő Béketanács (Board of Peace). A kezdeményezés a BT határozat alapján egy új, békeépítést szolgáló nemzetközi szervezet, amely Gázában átmeneti stabilizációs szerepet vállalna, ugyanakkor a Béketanácsot alapító nemzetközi szerződés meg sem említi Gázát. Vajon mit jelent a Béketanács léte nemzetközi jogi szempontból? Kiválthatja-e az ENSZ-t? És milyen mozgástere van valójában?
Kötelező-e a BT-határozat?
A Biztonsági Tanács az ENSZ Alapokmány VII. fejezete alapján, ha a béke és biztonság fenntartásához szükséges, hozhat kötelező erejű határozatot, a BT egyéb határozatai nem kötelezőek. Ez különösen akkor jelentős kérdés, ha a határozat valamilyen kényszerítő eszközt tartalmaz, így pl. szankciót vagy erő alkalmazására való felhatalmazást. Az, hogy egy BT határozat kötelező-e, annak szövegéből derül ki.
A 2803/2025. számú határozat szövege tudatosan egyfajta „szürke zónában” mozog. A megfogalmazás – különösen a „felhatalmazza” és a „minden szükséges intézkedés” fordulatok – a Biztonsági Tanács gyakorlatában általában kötelező jellegre utalnak. A határozat felhatalmazza a Béketanáccsal együttműködő államokat és magát a Béketanácsot egy ideiglenes Nemzetközi Stabilizációs Erő (ISF) felállítására Gázában, a nemzetközi joggal, így a nemzetközi humanitárius joggal összhangban. Ugyanakkor a határozat nem hivatkozik kifejezetten az ENSZ Alapokmányának VII. fejezetére, amely a Biztonsági Tanács kötelező erejű döntéseinek klasszikus jogalapja. Ez a hiány nem véletlen: a szöveg egyszerre utal erős felhatalmazásra, mégsem mondja ki egyértelműen a klasszikus „kényszerítő” jogalapot, ez a megoldás feltehetőleg a határozat elfogadását biztosító kompromisszumos megfogalmazás volt.
Mi is a Béketanács jogilag?
A határozat egyértelműen Gázára korlátozza a Béketanács mandátumát, illetve kifejezetten elismeri annak jogi személyiségét és operatív szerepét az átmeneti adminisztrációban. Ezzel szemben feltűnő, hogy a Béketanács alapokmánya jóval tágabb, univerzális küldetést fogalmaz meg a béke és biztonság előmozdítására. Ez a kettősség feszültséget teremt: a BT mandátum Gáza-specifikus, míg az alapokmány területileg nyitott.
Ez nem pusztán technikai kérdés. Ha a Béketanács a BT felhatalmazásán túl, például Gázán kívül vállalna békekényszerítő szerepet, az ultra vires – azaz hatáskörét túllépő – cselekménynek minősülne és sértené a nemzetközi jogot.
Másik kérdés, hogy a Béketanács maga hozhat-e kötelező döntéseket. A Béketanács alapokmánya formailag nemzetközi szerződés, amely egy nemzetközi szervezetet hoz létre. A nemzetközi szervezetek – ha alapító okiratuk így rendelkezik – hozhatnak kötelező döntéseket saját tagjaikra nézve. A Béketanács esetében különösen vitatott, hogy egyáltalán rendelkezik-e ilyen kötelező döntési hatáskörrel. Az alapokmány kifejezetten kimondja: a szervezet nem gyakorolhat joghatóságot a tagállamok területén azok beleegyezése nélkül, és nem kötelezheti őket békemisszióban való részvételre. Ez különösen fontos a Gázába telepítendő erők kapcsán.
Kötelező erejű döntés tehát nem a Béketanács alapokmányából, hanem – ha egyáltalán – a BT határozatból fakadhat, és csakis annak keretei között.
Kiválthatja-e a Béketanács az ENSZ-t?
A rövid válasz: nem.
Egyrészt a szervezet működése erősen centralizált. Az elnök – nevesítve Donald J. Trump – meghatározó szerepet játszik a tagság kialakításában, a döntéshozatalban, az albizottságok létrehozásában, az Executive Board összetételében és még az alapokmány értelmezésében is. Az elnök vétójoggal rendelkezik és döntő szava van szavazategyenlőség esetén. Az alapokmányt olvasva érdekesség, hogy a Béketanács elnökeként Donald J. Trump nem mint az USA elnöke van megjelölve, hanem név szerint (viccesen fel lehet tenni a kérdést, hogy vajon egy másik Donald J. Trump is bejelentkezhet-e a Béketanács elnökségéért), ami merőben szokatlan egy nemzetközi szervezetnél, amelyet – természeténél fogva – államok alapítanak, és államok, nem személyek részvételével működik. Az egész alapokmányra mellesleg az jellemző, hogy nem igazán lelhetők fel benne a nemzetközi szervezeteket létrehozó alapokmányok jellegzetes és szükséges tartalmi elemei.
Ez tehát azt jelenti, hogy a Béketanács intézményi felépítése lényegében egyetlen politikai szereplő befolyása alatt áll. Ez jelentős különbség az ENSZ-hez képest, ahol – minden kritikája ellenére – a döntéshozatal kollektív és államközi keretek között zajlik.
Másrészt, bár a Béketanács céljai – stabilitás, jogszerű kormányzás, tartós béke – hasonlítanak az ENSZ Alapokmányában rögzített célokhoz, a két szervezet jogi és politikai súlya nem összevethető. Az ENSZ az egyetlen valóban univerzális nemzetközi szervezet: a Közgyűlésben a világ minden állama részt vesz, egy állam-egy szavazat elvvel. A Béketanács tagsága ezzel szemben meghívásos alapon szerveződik, és nem reprezentálja a nemzetközi közösség egészét.
Harmadrészt fontos az is, hogy a Biztonsági Tanács – az ENSZ Alapokmánya alapján – globális értelemben hozhat kötelező határozatokat, elrendelhet szankciókat, és felhatalmazást adhat katonai műveletekre. A Béketanács erre nem jogosult: egyrészt tevékenysége a BT határozat alapján csak Gázára korlátozódik, másrészt nem dönthet kényszerítő eszközökről.
Még ha a Béketanács célja részben az is, hogy az ENSZ bonyolult döntéshozatali mechanizmusát megkerülve gyorsabban reagáljon válsághelyzetekre, jogi értelemben mégis az ENSZ keretein belül marad: mandátuma a BT határozatból ered. Politikailag is nehezen elképzelhető, hogy a Biztonsági Tanács állandó tagjai – különösen Kína és Oroszország – elfogadnák egy nyíltan Trump befolyása alatt álló szervezet globális szerepvállalását. Ezen államok már a határozat elfogadásakor is tartózkodtak (és nem vétóztak), ami arra utalhat, hogy a folyamatot az ENSZ keretein belül kívánták tartani.
Mi lehet akkor a Béketanács szerepe?
A Béketanács leginkább politikai fórumként és operatív eszközként értelmezhető a BT mandátum keretei között. Ha Gázában valóban képes lesz hozzájárulni az átmeneti stabilizációhoz, az önmagában pozitív fejlemény lehet. Gázán túl azonban csak diplomáciai platformként működhet. Elképzelhető például, hogy tagállamai – mint Azerbajdzsán és Örményország – közötti vitákban közvetítő szerepet vállal, de ez is kizárólag a felek beleegyezésével és a nemzetközi jog keretein belül történhet.
Nem lehet véletlen, hogy a Béketanács alapokmánya nem említi Gázát, így nyitva hagyva a lehetőséget, hogy azon kívül is béketeremtő eszközként szolgáljon. Minden, Gázán esetlegesen túli tevékenysége ugyanakkor csak az érintett államok beleegyezésével, államközi megegyezésen alapulhat, így a testület diplomáciai erőfeszítések platformjául szolgálhat ilyen esetekben. A Béketanács ugyanakkor nem írhatja felül az ENSZ Alapokmányát, nem kerülheti meg az erő alkalmazásának tilalmát, és nem léphet fel globális békekényszerítő testületként.
Következtetés
A Béketanács érdekes, politikailag ambiciózus, a jelenlegi multilaterális rendszer nehézkességén felülemelkedni kívánó, ugyanakkor sok állam számára ambivalens kezdeményezés, amely mögött egy erősen személyhez kötött vezetési struktúra áll. Nemzetközi jogi értelemben azonban mozgástere korlátozott: kötelező ereje legfeljebb a Biztonsági Tanács Gázára vonatkozó mandátumából fakad. Nem válthatja ki az ENSZ-t, nem rendelkezik univerzális legitimációval és nem hozhat a világ egészére kiterjedő kötelező döntéseket.
A tartós béke – legyen szó a Közel-Keletről, Ukrajnáról vagy más konfliktusokról – csak olyan megoldásokkal érhető el, amelyeket az érintett felek elfogadnak, és amelyek a nemzetközi jog keretein belül maradnak. A Béketanács ebben lehet politikai eszköz, de nem lehet alternatív világrend.
A kérdés tehát nem az, hogy kiváltja-e az ENSZ-t, hanem az, hogy képes lesz-e a rá ruházott szűk mandátumon belül valódi stabilizációt előmozdítani – anélkül, hogy túllépné saját jogi kereteit.
Nyitókép forrása: depositphotos.com
