És kié az újabb uniós hatáskör?
Az Európai Unió új vámhatóságának létrehozása túlmutat egy adminisztratív döntésen: intézményi precedenst és potenciális hatáskörbővülést jelent. A székhelyért folyó verseny a presztízsen túl az uniós erőviszonyokról és a földrajzi egyensúlyról szól. Az új döntési mechanizmus megerősíti az Európai Parlament befolyását, miközben a Szerződések formális módosítása elmarad. Ez felveti a kérdést, hogy a központosítás és az ügynökségalapú kormányzás milyen mértékben alakítja át a tagállami szerepet. A vámreform így nem csupán szakpolitikai modernizáció, hanem szuverenitási vita is. A tét: ki irányítja az új hatóságot – és ki gyakorolja az újonnan kialakuló uniós kompetenciát?
Átfogó vámreform és új intézmény a láthatáron
Az Európai Unió átfogó vámreformja keretében egy új központi uniós vámhatóság felállításáról született nemrégiben politikai megállapodás. A reform célja, hogy az EU külső határain történő áruforgalom ellenőrzése egységesebb, digitalizáltabb és hatékonyabb legyen, különös tekintettel az e-kereskedelem robbanásszerű növekedésére, a globális beszállítói láncok sérülékenységére és a vámcsalások elleni fellépésre. Az új hatóság kulcsszerepet kapna az adatvezérelt kockázatelemzésben, a közös informatikai infrastruktúra működtetésében, valamint a tagállami vámhatóságok közötti koordinációban.
Az intézmény létrehozása azonban természetesen nem pusztán szakpolitikai kérdés. A székhely meghatározása politikailag érzékeny döntés, mivel az uniós ügynökségek elhelyezése presztízst, befolyást és jelentős gazdasági előnyöket jelent az adott tagállam számára. A magas hozzáadott értékű munkahelyek, a szakértői hálózatok és a kapcsolódó szolgáltatások révén az ilyen intézmények befogadásáért rendre intenzív verseny alakul ki a tagállamok és azon belül is a városok között. Ezért a székhelyért kilenc város versenyez: Bukarest, Hága, Liège, Lille, Málaga, Porto, Róma, Varsó és Zágráb. Az ügy tehát formailag egy adminisztratív döntésről szól, valójában azonban az uniós intézményi hatalmi egyensúly és a demokratikus legitimáció kérdését érinti.
A vita hátterében a 2024-ben létrehozott Pénzmosás és Terrorizmusfinanszírozás Elleni Hatóság (Anti-Money Laundering Authority, AMLA) székhelyének kiválasztása áll. Az AMLA esetében az eljárás ugyan formálisan bevonta az Európai Parlamentet, ám a döntési mechanizmus lehetővé tette, hogy a tagállamokat képviselő Európai Unió Tanácsa saját preferált jelöltjét vigye győzelemre. Frankfurt végül pontosan a szükséges szavazatszámmal nyert, miközben a háttéralkuk és a szavazás részletei nem voltak átláthatók, mivel a folyamat titkos volt. Ez a precedens komoly kritikát váltott ki a Parlamentben. A képviselők szerint az eljárás nem tükrözte a parlamenti többség valódi akaratát, és aránytalanul erősítette a Tanács pozícióját. A vita így túlnőtt a konkrét városkérdésen: az intézményi egyensúlyról és a demokratikus legitimáció érvényesüléséről szólt.
Hasonlóan szoros verseny alakult ki az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) és az Európai Bankhatóság (EBA) új székhelyének biztosítása kérdésében az Egyesült Királyság EU-ból való kilépésével összefüggésben, hiszen mindaddig mindkét ügynökség Londonban működött. Az Európai Gyógyszerügynökség székhelyére 18 város pályázott, köztük Koppenhágát, Pozsonyt és Milánót legyőzve a kiválasztott végül Amszterdam lett, míg Zágráb és Dublin már a szavazás megkezdése előtt visszalépett. Az Európai Bankhatóságnak 8 város szeretett volna otthont adni, melyek közül Frankfurtot és Dublint is felülmúlva Párizs lett az új székhely. A székhelyekért folytatott verseny kapcsán azonban felmerült egy másik aspektus is, mégpedig, hogy a keleti tagállomok jelöltjei közül egyik sem jutott túl az első fordulón. Az EU hat kritériumot határozott meg a pályázatok elbírálására, melyek közül az egyik a földrajzi eloszlás volt, és az EU korábban ígéretet tett, hogy elsőbbséget biztosít azoknak az országoknak, amelyek nem rendelkeznek uniós ügynökséggel. Ennek ellenére az itt is induló Bulgária, Románia, Horvátország, Ciprus és Szlovákia is alulmaradtak a székhelyért folytatott versenyben.
Új eljárás – új hatáskör a Parlament javára
Az új vámhatóság esetében a Parlament tárgyalói – élükön a jelentéstevő holland néppárti Dirk Gotinkkal – olyan mechanizmust harcoltak ki, amely nagyobb egyensúlyt teremt a két intézmény között. Az új rendszer értelmében mind a Tanács, mind a Parlament két-két várost jelöl a végső listára. Amennyiben van átfedés a két lista között, az adott város automatikusan nyerhet; ha nincs, több szavazási forduló dönt a végső helyszínről. Ez az eljárásrend eddig nem látott módon komoly, érdemi befolyást biztosít a Parlament számára, hiszen az EP immár nem pusztán formális társszereplő, hanem ténylegesen képes befolyásolni, sőt adott esetben blokkolni a Tanács preferenciáját. A kompromisszum megszületése részben annak volt köszönhető, hogy a Parlament jelezte: kész egységesen fellépni, akár blokkolni is, vagyis megakadályozni a döntést, amennyiben nem kap valós beleszólást az új ügynökség székhelyének kijelölésében. Az EP ezen fellépését természetesen nem kifogásolta senki, a blokkolással való fenyegetés az uniós intézmények működési dinamikájának része, kivéve, ha az egyes tagállamok, így Magyarország részéről történik.
Az uniós ügynökségek kapcsán szintén érdemes megvizsgálni azt is, milyen finanszírozással válik lehetővé a működésük. Az Európai Számvevőszék EU ügynökségeiről szóló 2024. évi jelentéséből kiderül, hogy az összes uniós ügynökség teljes költségvetése az évben 5,3 milliárd euró volt, ami a 2024-es általános költségvetés 4%-át jelentette. Ez már önmagában egy elég impozáns összeg, hát még ha hozzávesszük, hogy a közvetlen európai uniós programok keretösszegéből az elmúlt három évben még további, több, mint 40 milliárd euró jutott az uniós ügynökségeknek.
A székhelyért folyó verseny tehát rendkívül intenzív. A tagállamok nem csupán szakmai érvekkel – mint logisztikai infrastruktúra, biztonsági kapacitások, digitális ökoszisztéma – érvelnek, hanem geopolitikai és egyensúlyi szempontokat is hangsúlyoznak. Fontos kérdés például, hogy az ügynökségek földrajzi eloszlása mennyiben tükrözi az EU kelet–nyugati vagy észak–déli egyensúlyát. A döntés tehát egyfajta „elosztási politikává” válik, ahol a tagállamok a korábban megszerzett intézmények és pozíciók fényében mérlegelnek. A lobbi intenzitását jelzi, hogy egyes miniszterelnökök személyesen is részt vesznek a kampányban.
Bár a most kialakított mechanizmus formálisan csak az aktuális vámhatóságra vonatkozik, az uniós intézményi gyakorlatban a precedens kiemelt jelentőségű. A Tanács hagyományosan a korábbi eljárásokra épít, így valószínű, hogy a jövőben létrejövő új szervek esetében is hivatkozási alap lesz ez a modell. Az Európai Parlament értelmezése szerint ez az eljárás annak az igénynek tesz eleget, hogy az uniós hatáskörbővülés, jelesül a vámellenőrzés további központosítása a demokratikus kontroll megerősítésével járjon együtt, összességében azonban arról van szó, hogy ezzel a precedenssel az Európai Parlament újabb hatáskört nyert a tagállamokkal szemben és még a Szerződéseket sem kellett módosítani ehhez.
Csendes precedensekből új uniós hatáskörök
Az uniós vámhatóság székhelyének kérdése tehát túlmutat önmagán. Egyrészt rávilágít arra, hogy az EU-ban a szakpolitikai reformok elválaszthatatlanok az intézményi erőviszonyoktól. Másrészt megmutatja, hogy az Európai Parlament képes politikai eszközökkel növelni befolyását a Tanáccsal, illetve egészen pontosan a tagállamokkal szemben. Az uniós hatáskörök bővítése ugyanakkor az Alapszerződések logikája szerint nem történhet „csendes precedensek” útján. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés világosan rögzíti a hatáskör-átruházás elvét: az Unió kizárólag azokat a hatásköröket gyakorolhatja, amelyeket a tagállamok kifejezetten ráruháztak. A vámunió valóban uniós hatáskör, de a tagállami végrehajtás és az intézményi struktúra kérdése eddig egyensúlyban tartotta a központosítást és a nemzeti felelősséget. Egy új központi vámhatóság felállítása, annak operatív jogkörei, adatkezelési jogosítványai és koordinációs szerepe azonban a gyakorlatban új minőséget jelent.
A most kialakított eljárási modell tehát nem egyszerűen a székhely kijelöléséről szól, hanem arról, hogy a Parlament – politikai nyomásgyakorlással – tényleges döntési befolyást szerzett egy új uniós szerv létrehozásának kulcskérdésében. Mindez úgy történt, hogy az Alapszerződések nem módosultak. Ez intézményi szempontból precedens: a hatáskörök gyakorlati kiterjesztése nem formális szerződésmódosítással, hanem intézményi gyakorlat útján történik. A kérdés az, hogy ez mennyiben fér össze a tagállami szuverenitás elvével és a hatáskör-átruházás világos, demokratikusan megerősített logikájával. Az uniós integráció történetében nem először látjuk azt, hogy a „technikai” reformok mögött strukturális átrendeződés zajlik. A vámellenőrzés további központosítása önmagában még indokolható hatékonysági érvekkel, de ha ez együtt jár a végrehajtási kapacitások brüsszeli koncentrációjával és az intézményi egyensúly eltolódásával, akkor már politikai kérdésről beszélünk. A hatáskörök bővítése nem történhet a tagállami hozzájárulás kifejezett megerősítése nélkül – ellenkező esetben az integráció lépésről lépésre elszakad a nemzeti demokratikus felhatalmazástól.
Kié lesz tehát az EU új vámhatósága? Formálisan annak a városnak a tulajdona lesz, amely elnyeri a székhelyet. Politikailag azonban annak az intézményi modellnek a jelképe lesz, amelyet most megerősítenek: a központosítás vagy az egyensúly modelljéé. A kérdés végső soron nem Lille-ről, Varsóról vagy Bukarestről szól. Arról szól, hogy az Európai Unió a tagállamok közössége marad-e, ahol a hatáskörök világos felhatalmazáson alapulnak vagy egy olyan rendszer irányába mozdul el, ahol a precedensek csendben új kompetenciákat teremtenek.
Nyitóképen Porto, az egyik pályázó város; a kép forrása: Poike / depositphotos.com
