SZEMLE – Nincs konszenzus abban, hogy milyen hatása lehet a patthelyzetek egyoldalú feloldásával való fenyegetésnek az európai közösség tekintetében.
Az Európai Unió integrációs pályáját kezdettől az „egység a sokféleségben” feszültsége alakította, amely olykor a legfontosabb döntések terepéül szolgáló kormányközi tárgyalásokon kialakult patthelyzethez és döntésképtelenséghez vezetett. A tagállamok e feszültség kezelésére többféle eszközt használtak, ezek közül az utóbbi időben egy fogalom kapott különös figyelmet: az úgynevezett go-it-alone power, amelynek ugyan nem nagyon van kialakult magyar fordítása, de talán leginkább az önálló / egyoldalú előrehaladási képességként adható vissza a jelentése („egyedül előre”). E fogalom azt a képességet és hajlandóságot írja le, amikor egy vagy több tagállam az egész közösség egyhangú egyetértése nélkül is képes az integrációt előrevinni. Bár ez az út ígérhet kiutat a döntési patthelyzetekből, heves vita folyik arról, hogy végső soron az ilyen stratégiai viselkedés erősíti vagy gyengíti az Európai Uniót.
Lucas Schramm, illetve Felix Biermann ellentétes értelmezést kínál az önálló / egyoldalú előrehaladási képesség / hajlandóság tekintetében. Mindketten elfogadják, hogy a differenciált integráció (amikor egyes tagok mélyebben integrálódnak, mások pedig kimaradnak a mélyebb integrációból) mára az EU politikai „DNS-ének” részévé vált. Abban azonban élesen eltér az álláspontjuk, hogy ez a gyakorlat mennyire hatékony és kívánatos. Schramm a go-it-alone power mellett érvel, és azt mondja, hogy ez a képesség és hajlandóság alkalmas lehet az intézményi vétók és a patthelyzetek feloldására. Biermann viszont úgy látja, hogy ez a stratégia végeredményben az európai politikai közösség széteséséhez vagy felhígított szakpolitikai eredményekhez vezet.
A vita tétjének megértéséhez először érdemes kibontani, mit is jelent az egyoldalú előrehaladási képesség / hajlandóság. A fogalom a nemzetközi kapcsolatok elméletéből ered, és arra a képességre és hajlandóságra utal, hogy egy államkoalíció más államok ellenállása ellenére is képes megváltoztatni a status quót. Az EU-ban ez gyakran azt jelenti, hogy néhány befolyásos tag (tipikusan a francia–német „tandem”) jelzi: készek új kezdeményezéssel a többiek konszenzusa nélkül is előre lépni a mélyebb integráció irányába. Ez a lépés „hiteles fenyegetésként” működhet az ódzkodó tagok felé: vagy csatlakoznak vagy kockáztatják, hogy kimaradnak az uniós döntéshozatal „magjából”.
Schramm érvelése arra épül, hogy az ilyen egyoldalú fellépés képes feloldani a döntési patthelyzeteket, amelyeket intézményi vétók vagy összeegyeztethetetlen nemzeti érdekek tartanak fenn. Példáját az 1979–1984 közötti brit pénzügyi visszatérítési válság (rebate crisis) adja. Az Egyesült Királyság Margaret Thatcher miniszterelnök alatt tartósan ellenállt a mélyebb pénzügyi integrációnak, ragaszkodott a befizetései arányában megállapított állandó pénzügyi visszatérítéshez. Noha az Európai Közösség költségvetési döntéseinél formálisan vétójoga volt, a Fontainebleau-i csúcson (1984) végül kompromisszum született. Schramm szerint ez nem brit győzelem volt, hanem a francia–német együttműködés stratégiai sikere: a tandem ugyanis azzal fenyegetett, hogy készek az Egyesült Királyság nélkül is mélyebben integrálódni, politikailag és gazdaságilag fenntarthatatlanná téve a londoni vétópolitikát.
Schramm egy négylépéses modellt vázol a patthelyzet kialakulására és feloldására. Először a konfliktusos nemzeti érdekekből patthelyzet keletkezik. Másodszor néhány befolyásos tagállam tarthatatlannak minősíti a status quót, és egységes frontot alkot. Harmadszor a csoport azt jelzi, kész a többiek nélkül továbbmenni, ezzel növeli a kívülmaradás költségeit az ellenálló állam(ok) számára. Végül a potenciális kimaradó tagállam(ok) engednek, és elfogad(nak) olyan integrációs elemeket is, amelyekkel szemben korábban ellenállást fejtett(ek) ki.
A fontainebleau-i epizód ennek iskolapéldája. Bár Thatcher elérte, hogy a közösségi költségvetésbe befizetett összeg kétharmadát visszakapják pénzügyi visszatérítés formájában, cserébe elfogadta, hogy jelentősen bővítik a Közösség pénzügyi forrásait és jóváhagyta, hogy elkezdjék megtervezni a közösségi döntéshozatal intézményi reformját.
Ez utóbbinak pedig igencsak fajsúlyos következményei lettek, hiszen ez a kompromisszum megnyitotta az utat az Egységes Európai Okmány kidolgozása és elfogadása előtt, ami oda vezetett, hogy nagyon sok szakpolitikai kérdésben immáron nem a konszenzusos, hanem a többségi döntéshozatal lett a szabály. Ez a szabályváltozás pedig egyértelműen átalakította az európai politikai közösséget, hiszen nagyon sok potenciális vétópontot oldott fel, ráadásul mintát adott a go-it-alone power későbbi alkalmazásához is: például az euróövezeti tárgyalásoknál vagy a COVID-19 utáni helyreállítási alap kialakításánál. Schramm értékelése szerint az ilyen egyoldalú fellépés nem veszélyezteti a kohéziót, ugyanakkor pragmatikus eszköz a cselekvési képesség fenntartására, amikor patthelyzet alakul ki a kormányközi tárgyalásokon.
Felix Biermann ugyanakkor sokkal szkeptikusabb az egyoldalú fellépések tekintetében. Szerinte az egyoldalú előrehaladással való fenyegetés a „differenciációs paradoxon” központi eleme. Miközben a differenciált integráció részeként egyes országcsoportok önálló előrehaladása a mélyebb integráció felé elvileg rugalmasságot kínál a sokszínű Unióban, a gyakorlatban gyakran alacsony hatékonyságú, végső soron szuboptimális kimenetekhez vezet. Az „egyedül előre” indulók vagy túl kevesen és kicsik lesznek, ezért nincs elég erőforrásuk és súlyuk a kitűzött célok eléréséhez, vagy pedig (ha sokan csatlakoznak) túl heterogénekké válnak, és emiatt képtelenek valóban ambiciózus célokat kitűzni és elérni.
Biermann ennek a szuboptimális klubképződésnek a mechanizmusát elemzi. Ha az „élcsapat” államai nem rendelkeznek elég jelentős egyoldalú fellépési képességgel, a „lemaradók” egyszerűen kívül maradnak, a klub pedig túl kicsi és gyenge marad. Ha viszont a fellépési képesség elég erős, „lavinaszerű csatlakozás” indulhat: néhány vonakodó belépése után a többiek számára egyre költségesebbé válik a kimaradás, és tömeges részvétel alakul ki. Csakhogy a gyors bővülés gyakran a közös nevező minimalizálását kényszeríti ki: a célok felhígulnak, a végrehajtás pedig kétségessé válik.
Biermann kulcspéldája az Állandó Strukturált Együttműködés (PESCO) a védelempolitikában. A PESCO eredetileg a „hajlandó és képes” államok mélyebb együttműködését szolgálta volna, ám sokáig olyan „lemaradók” (például az Egyesült Királyság) akadályozták, akik nem támogatták a mélyítést a védelempolitika terén. A politikai kontextus megváltozásával (Brexit, Donald Trump megválasztása) az élcsapat megszerezte az egyoldalú fellépéshez szükséges erőt, és elindította a PESCO-t. Az eredmény azonban nem egy karcsú, nagy ambíciójú védelmi unió lett, hanem egy 25 tagú formáció minimális közös ambíciókkal. Biermann szerint ez azt bizonyítja, hogy a sikeres differenciálódás könnyen a szükségesen ambiciózus szakpolitikai célkitűzések feladásához vezet.
Biermann érveinek középpontjában az áll, hogy az integráció sikerét nem pusztán a cselekvőképesség fenntartásában kell mérni, hanem a cselekvés hatékonyságát és normatív legitimitását is értékelni kell. Szerinte az egyoldalú fellépések ismételt alkalmazása alááshatja az EU alapelveit, mindenekelőtt a szolidaritást, az átláthatóságot és az egyenlő bánásmódot. A túl gyakran vagy opportunista módon használt differenciálás „kétsebességes Európát” hozhat létre, ami gyengíti az államok közötti bizalmat és az uniós jog koherenciáját.
A vita érdekessége, hogy mindkét szerző történeti epizódokra támaszkodik, csakhogy ellenkező tanulságokat vonnak le azokból. Schramm a brit költségvetési válságot az egyoldalú előrelépéssel való fenyegetés sikeres példájaként értelmezi, amely feloldotta a patthelyzetet, ráadásul az uniós döntéshozatali folyamatok radikális átalakulásához vezetett, ami pedig egyértelműen mélyebb integrációt eredményezett. Biermann a PESCO-t úgy értelmezi, mint amely megmutatta: az egyoldalú előrehaladással való fenyegetés vége gyakran a szakpolitikai célok feladásához vezet. Egyikük az egyoldalú fellépést a cselekvőképesség kulcsként, másikuk viszont a rendszer működési zavaraként értelmezi.
A nézetkülönbség mélyén az húzódik, hogy mit tekintünk sikernek az uniós döntéshozatal tekintetében. Schramm számára az elsődleges mérce a funkcionális hatékonyság: képesek vagyunk-e áttörni a döntési bénultságot és mozgásban tartani az integrációt? Biermann a normatív és intézményi koherenciát hangsúlyozza: az integrációnak nemcsak előre kell mennie, hanem úgy kell előre haladnia, hogy megőrizze a közös szabályrendet és a demokratikus normákat. Schramm modellje rávilágít arra, hogyan lehet életben tartani a közös cselekvést akkor is, amikor nincs konszenzus bizonyos kérdésekben; Biermann pedig arra emlékeztet, hogy nem minden „mélyítés” jó mélyítés: ha a mélyebb integrációt csak szűk koalíciók taktikai fenyegetése hajtja, az könnyen a tágabb egység és a bizalom rovására mehet.
A végső kihívás az EU számára a kényes egyensúly megtalálása. Szüksége van olyan rugalmasságra, amely lehetővé teszi az előrelépést konszenzus híján is, ugyanakkor olyan biztosítékokra is, amelyek meggátolják, hogy e lépések az Unió integritását ássák alá. Minden jel szerint az egyoldalú fellépési képesség továbbra is az uniós politikai eszköztár része marad, különösen egy olyan korszakban, amikor a tagállami preferenciák közötti távolság nő. A feladat az, hogy okosan használjuk: felismerjük, mikor teszi lehetővé a tényleges előrehaladást, és mikor kockáztatja az európai projekt belső szétcsúszását.
Lucas Schramm (2024): Using go-it-alone power to overcome intergovernmental deadlock: national vetoes, credible threats, and multi-speed Europe in the British budgetary rebate crisis. Acta Politica 59, 847–865.
Felix Biermann (2023): The Differentiation Paradox of European Integration: Why Going it Alone Produces Suboptimal Results. JCMS: Journal of Common Market Studies, 61:344–361.
Nyitókép: depositphotos.com
