Több mint 25 nemzet különféle tapasztalatai találkoznak az Európai Unióban – erre igazán azt mondhatjuk, hogy valódi sokszínűség. Annál meglepőbb volt megtapasztalni, hogy Brüsszelben az olyan teljesen normális kifejezések mint hatalom, nemzeti érdek vagy éppen kulturális különbség, teljes mértékben tabunak számítanak – olvasható Luuk van Middelaar holland történész és politikafilozófus tavaly megjelent könyvének bevezetőjében. A szerző 2010 és 2015 között az Európai Tanács első állandó elnökének, Herman van Rompuy-nak volt a beszédírója.
Talán ennél is meglepőbben folytatja Middelaar, amikor felhívja az olvasó figyelmét arra, hogy a könyv konklúziója szerint az Európai Unió nem az Egyesült Európai Államok irányába halad, ugyanakkor azt állapítja meg, hogy az események (főleg a 2008 óta egymást váltó válsághelyzetek) nyomására Európa nemzetei egyre szorosabban működnek együtt. „Nézetem szerint az az elv, miszerint az ’igazi Európát’ a nemzetállamok ellenében, és nem pedig velük együtt kell felépíteni pontosan azt a szkepticizmust és káros nacionalizmust táplálja, amellyel szemben védekezve egyetlen fegyverként a kifulladásig ismételgetett kiátkozás maradt” – írja a holland szerző.
Ahogy Middelaar már előző, magyarul is megjelent könyvében felhívta a figyelmet, nem mindegy, hogy milyen kifejezésekkel írjuk le az európai színtéren zajló eseményeket: beszélhetünk ugyanis európai integrációról, Európa felépítéséről, Európa egységesüléséről vagy éppen európai együttműködésről. Míg ez utóbbi esetében a tagállamok az európai politikai tér főszereplői, addig az integráció egy (majdani) föderatív állam képét vetíti előre. Míg Európa felépítése valami tudatos konstrukciót feltételez, addig az európai egységesülés fogalma nyitva hagyja, hogy önkéntes vagy kikényszerített egyesülésről van-e szó. Middelaar szerint azonban egy dolog biztos: nem az egyre mélyülő unió, nem az egyre szorosabb integráció, hanem a nemzetállamok egyre szorosabb együttműködése jellemezte mindig is és jellemzi még most is Európát – ez lenne könyve egyik konklúziója.
A könyv másik konklúziója tulajdonképpen az első következtetés következménye: ha a nemzetállamok maradtak a főszereplők, akkor az európai intézményi sokszögben egyértelműen az Európai Tanács játssza a főszerepet. A Bizottság maximum olyan szerepet tölt be, mint a nemzetállami végrehajtó hatalmak esetében a közigazgatás: a végrehajtó hatalom egyrészt ugyanis kifejeződik a szűkebb értelemben vett kormány, másrészt viszont a kormány irányítása alá tartozó bürokrácia formájában is. Hogy mennyire pontos ez a hasonlat, azon egészen bizonyosan el lehet vitatkozni, annyi azonban biztos, hogy a szerző az Európai Tanácsban látja az európai küzdőtér legfontosabb szereplőjét, amelyik akkor lép színre, amikor az alsóbb szintű döntéshozók (Európai Bizottság, Miniszterek Tanácsa) úgy érzékelik, nem sikerült zöldágra vergődniük, valódi politikai döntés kell, valódi és közvetlen felhatalmazással bíró testülettől – azaz a főnököktől. Chefsache – utal Middelaar az ilyen esetekre vonatkozó német „szakkifejezésre”.
Mindez akár az Európai Tanács elfogult dicshimnuszaként is olvasható lenne – elvégre a Tanács első állandó elnökének közvetlen munkatársa állítja az egyetemi katedrához való visszatérését követően. Csakhogy ehhez rögtön hozzá kell fűznünk, hogy Middellar már előző, hollandul 2007-ben megjelent könyvében is úgy látta, hogy az európai politikai tér főszereplője tulajdonképpen mindig is az Európai Tanács volt, annak ellenére is, hogy a testület hivatalosan elismert hatalmi tényezővé csak a 2009-es szerződésmódosítást követően vált. Ezen túlmenően pedig az sem lényegtelen, hogy Middelaar 2002 és 2004 között még az Európai Bizottság belső piacokért, adókért és vámokért felelős holland biztosának, Frits Bolkensteinnek a beszédírója volt. Azaz: miközben az Európai Bizottság egyik biztosának dolgozott a kétezres évek elején, már akkor is úgy látta, hogy az igazán fontos kérdések nem a Bizottságban, nem is a Miniszterek Tanácsában, de még csak nem is az Európai Parlamentben dőlnek el, hanem az állam- és kormányfők olyan találkozóin, amelyek formálisan sokáig nem is képezték az Európai Közösség vagy az Európai Unió részét, vagy ha igen, akkor csak mellékesen voltak megemlítve. Tegyük hozzá gyorsan: az ilyen diszkrepancia az írott uniós jog (elsősorban a szerződések) és a politika valósága között nem ritka jelenség az európai politikai küzdőtéren.
Ráadásul az is igaz, hogy a kurrens (jogi vagy politikatudományi) szakirodalom és publicisztika, amelyik általában a Bizottságban és/vagy az Európai Parlamentben szeretné látni az európai politikai (küzdő)tér főszereplőit, nem meglepő módon inkább csak az európai integrációs folyamatok akadályát látja az Európai Tanácsban. Az értelmiségi és szakmai közönség java része már attól sem volt elragadtatva, amikor végül a lisszaboni szerződés a korábbi négy európai intézményi főszereplő (Európai Bizottság, Miniszterek Tanácsa, Európai Parlament, Európai Bíróság) mellé-fölé rendelve ismerte el az unió döntéshozatali mechanizmusának egyik szereplőjeként (uniós szerződésbe foglalva) a legnagyobb legitimitással rendelkező állam- és kormányfőket tömörítő testületet. Middelaar írása tehát egy olyan narratívát tár az olvasó elé, amellyel relatíve ritkán találkozhatunk: nem az Európai Unió parlamentarizációját, az egyre mélyülő integrációt vagy éppen az Európai Bizottság és az Európai Parlament jogköreinek bővítését meséli el, mivel úgy látja, hogy a Bizottság és az Európai Parlament szerepének növekedése ellenére az EU egyáltalán nem egy föderatív államberendezkedésre hasonlít. Ráadásul ez a „nem” nem azonos a brüsszeli bürokrácia vagy éppen a strassbourgi képviselők „még nem”-jével, hanem egy határozott nem: egy olyan nem, amellyel a szerző egyben azt is állítja (vagy kívánalomként fogalmazza meg?), hogy a nemzetállamok mélyebb együttműködésére (és nem azok integrációjára) alapuló Európa képes csak megbirkózni azokkal a válságokkal (gazdasági és pénzügyi válság, migrációs válság, krími válság, pandémia), amelyekkel 2008 óta szembesült.
Middelaar szerint ráadásul az Európáról szóló domináns narratívák már a hasonlataikkal is teljesen félrevezetik az olvasóközönséget: az EU ugyanis a parlament jogköreinek kiterjesztése ellenére sem hasonlítható a klasszikus parlamentáris rendszerhez, hanem sokkal inkább a francia félelnöki rendszerhez hasonlítható, amelyben az Európai Tanács tölti be az alapvető politikai irányvonalat meghatározó kollektív államfői szerepet, az Európai Bizottság pedig tulajdonképpen a francia kormány szerepére szorítkozik. Persze tudjuk, hogy a Bizottság a francia kormánynál azért jóval nagyobb hatáskörrel bír, de talán a félelnöki rendszer hasonlata mégis kevésbé vezeti félre az európai folyamatokat megérteni kívánó olvasót, mint a vágyvezérelt parlamentáris hasonlat.
A holland szerző szerint ugyanakkor a 2008-as válság óta kétségkívül valami nagyon megváltozott az Európai Unióban: az egymást követő válságokra ugyanis spontán módon, improvizálva kellett reagálnia az Uniónak, a szerződések nem rendelkeznek ugyanis arról, hogy különleges helyzetekben mit is kell tenni. Ez oda vezetett, hogy a politikai döntéshozatal előtérbe került, egyúttal pedig a közösségi módszer, vagyis a normális időkre tervezett közösségi (és Middelaar szerint hangsúlyozottan technokratikus jellegű) jogszabályalkotás háttérbe szorult. Angela Merkel egy beszédében még el is nevezte ezt az újfajta döntéshozatali mechanizmust „uniós módszernek”, amelynek tehát központi szereplője egyértelműen az Európai Tanács. Csakhogy a közösségi módszer hívei olyannyira felháborodtak azon az arcátlanságon, hogy a közösségi módszer mellett immáron nyíltan beszél valaki egy másfajta döntéshozatali mechanizmusról az Unió ügyeit illetően, hogy végül Merkel inkább lemondott a kifejezés további használatáról.
Az uniós ügyek újbóli átpolitizálódása tulajdonképpen egy krízisekre adott spontán válaszokból ered, ám Middelaar szerint egyúttal azokra a depolitizálódási tendenciákra is reflektál, amelyek mélyen politikai kérdéseket (jog)technikai kérdéssé kívánnak átmaszkírozni vagy legalábbis úgy tenni, mintha minden kérdés az uborka görbületének meghatározásához hasonló technikai kérdéssé transzformálható lenne. Ez viszont komoly csapdahelyzetet eredményez: Middelaar szerint ezért alakult ki komoly feszültség az euróválság vagy éppen a migrációs válság kezelése nyomán az Európai Bizottság és a tagállamok között. A brüsszeli bürokrácia mindkettő problémára úgy tekintett, mintha csak az uborka görbületét kellett volna meghatározni. Pedig a különbség nem is lehetne nagyobb a két ügy között.
Másrészről az is egyre nagyobb problémát jelent, hogy minden uniós jog tulajdonképpen alkotmányos szintű jogszabállyá avanzsálódott, amelyet egyszerű többséggel nem lehet megváltoztatni, noha java részt nem a döntéshozatali szabályokról szólnak ezek a jogszabályok, hanem közpolitikai kérdéseket szabályoznak. Ezt hívja Middelaar (Dieter Grimm egykori német alkotmánybíróra hivatkozva) alkotmányos depolitizálódásnak. Harmadrészt a közösségi metódus bonyolultsága miatt az uniós jogszabályalkotás teljes mértékben átláthatatlan lett Európa állampolgárai számára (procedurális depolitizálódás), negyedrészt pedig azokkal szemben, akik a nemzeti szuverenitás erózióját szóvá téve kívánnák az egyre szorosabb integráció vagy az Európai Egyesült Államok eszméjét kétségbe vonni, a kiátkozás fegyverével élnek (teleológiai depolitizálódás). Érdemes megjegyezni ugyanakkor, hogy Middelaar még a válságkezelésben döntő szerepet játszó Európai Tanácsot is megrovásban részesíti, szerinte ugyanis az euróválság kapcsán a „gazdasági szükségszerűségekre” való hivatkozás csak a kérdés politikai jellegének elpalástolására volt jó: az alternativlos vagy a TINA (There is no alternative) politikája valójában nem politika, hanem éppen az ügy depolitizálódásához járul hozzá.
Ehhez jön még egy érdekes, Peter Mair 2006-os cikkét megidéző eszmefuttatás, amely arra alapul, hogy a fent említett depolitizálódási tényezők miatt már a válságok előtt sem nyílt tér valódi politikai (és nem rendszerellenes) ellenzék kialakulására az európai színtéren. Mivel jogtechnikai kérdéssé próbáltak nyilvánítani mélyen politikai kérdéseket, mivel az unió kvázi alkotmányát kellene megváltoztatni bizonyos közpolitikai ügyek átalakításához, így nem maradt más lehetősége azoknak, akik más irányt szeretnének szabni az európai ügyek menetének, mint a rendszer ellenzékének a szerepe. Ez az ellenzék vagy alternatíva nélküliség pedig az európai politika rákfenéje a holland szerző szerint: ahhoz, hogy rendszeren belülre lehessen csatornázni az elégedetlen hangokat olyan politikai és intézményi megoldásra lenne szükség, amely teret enged egy rendszeren belüli ellenzéki erő felemelkedésének. A politikai ellenzék jelenléte döntő jelentőségű minden politikai rendszerben: részben a fékek és ellensúlyok szerepét, részben a békés hatalomváltás lehetőségét, részben a kormányzók felügyeletét, részben pedig az alternatívák biztosítását látja el. Manapság az európai színtéren nem közpolitikai kérdések mentén húzódnak a törésvonalak. Ehelyett vagy a közösség egészét érintő intézményi kérdésekben alakul ki ellenzék, vagy pedig a nagykoalíciók mintájára a kormányzó erők magukba integrálják az ellenzéket.
Európában tulajdonképpen a (rendszeren belüli) ellenzék kialakulása hozhatná el azt a pillanatot, amikor a jelenlegi rendszeren belüli feszültségek politikailag is kezelhetők lennének. Csakhogy nem egyszerű európai ellenzéket kreálni, Middelaar maga is bevallja: az Európai Parlamenten belül jól láthatóan nagykoalíciók alakulnak, aki pedig kimarad, arra többé kevésbe a rendszeren kívüli ellenzék szerepe vár. Az Európai Parlament soha nem lesz a kormány-ellenzék mintájára működő testület. A holland szerző további négy opciót vázol fel: az Európai Tanácson belül kialakuló oppozíció, az Európai Parlament és az Európai Tanács között kialakuló szembenállás, a nemzetállami szinten szerveződő ellenzék, és egy európai egységesült ellenzék – a helyzet azonban az, hogy egyik sem kecsegtet túl sok jóval vagy egyenesen az irrealitás kategóriájába tartozó alternatívák közül választhatnánk.
Mindennek fényében azt mondhatjuk, hogy Middelaar könyve nagyon izgalmas, nem a megszokott narratívát vázolja fel, igen eredeti meglátásokat tartalmaz, sőt az unió működésének legfontosabb problémáit is igen jól detektálja, ám a kiút a holland szerző munkájából sem olvasható ki. Úgy is fogalmazhatnánk: a problémát tehát immáron tisztábban látjuk, a probléma megoldása azonban egyelőre várat magára.
Luuk van Middelaar: Alarums and Excursions. Improvising Politics on the European Stage, Newcastle: Agenda Publishing, 2019.
