Az uniós lobbi átláthatóvá tételének újabb felvonása
Az Európai Parlament plenáris ülése 2021. április 27-én elfogadta a kötelező átláthatósági nyilvántartásról szóló intézményközi megállapodást. A dokumentum a Tanács formális megerősítése után várhatóan nyár elején lép hatályba. A mostani megállapodás nóvuma, hogy a rendszerből immár az uniós intézmények is kötelező jelleggel kiveszik a részüket, valamint egyes lobbitevékenységek csak regisztrációt követően lesznek végezhetőek. A megállapodás gyakorlati érvényesülése ugyanakkor számos kérdést felvet.
Előzmények
A 2011 óta az önkéntesség elvén működő átláthatósági nyilvántartás („Transparency Register”) azokat az érdekcsoportokat tartja számon, amelyek befolyásolni kívánják az uniós jogalkotást és az uniós szakpolitikák végrehajtását. A gyakorlatban az uniós lobbisták jelentős része eddig is regisztrált a nyilvántartásban. A kötelező nyilvántartás megalkotását korábban a Parlament többször indítványozta (2008, 2011, 2014). A Bizottság végül 2016. szeptember 28-án terjesztette elő a kötelező átláthatósági nyilvántartásról szóló intézményközi megállapodásra irányuló javaslatát. A Parlament 2017 júniusában, a Tanács pedig 2017 decemberében fogadta el a javaslattal kapcsolatos tárgyalási álláspontját. Az intézményközi háromoldalú tárgyalások (trilógusok) 2018-ban kezdődtek, amely során számos technikai és politikai egyeztetésre került sor, sokáig kevés valós eredménnyel.
Az egyes uniós intézmények közben különböző mértékben kötelezték el magukat az átláthatóság elve mellet. A Bizottság esetében a biztosoknak, a biztosi kabinetek tagjainak és a főigazgatóknak tájékoztatást kell közzétenniük az érdekképviselőkkel (lobbistákkal) történt találkozóikról, szakpolitikai döntéshozatallal kapcsolatos találkozóra pedig csak a regisztrált lobbistákkal kerülhet sor. A Parlament 2019-ben határozott arról, hogy a képviselőknek az átláthatósági nyilvántartás alkalmazási körébe tartozó lobbistával tervezett összes találkozójukat nyilvánosságra kell hozniuk az interneten, illetve az jelentéstevők, árnyékjelentéstevők és a bizottsági elnökök minden jelentés esetében közzéteszik e lobbistákkal tervezett minden találkozójukat. A Tanács 2017-ben csupán arra tett javaslatot, hogy a Tanács Főtitkárságának vezető tisztviselőivel csak a nyilvántartásban szereplő érdekképviselők találkozhassanak; ez azonban nem érintette a lobbisták és a nemzeti tisztviselők – így különösen az EU mellett működő állandó képviseleten dolgozó diplomaták – közötti interakciókat.
2019 elején az intézmények tárgyalói kinyilvánították szándékukat az intézményközi tárgyalások folytatásáról, azonban a 2019. májusi európai parlamenti választások a trilógusok felfüggesztését eredményezték. 2020. április 2-án az Európai Parlament Elnökök Értekezlete a Parlament kötelező átláthatósági nyilvántartás létrehozásáról szóló intézményközi megállapodással kapcsolatos tárgyalási mandátumának meghosszabbításáról határozott, új lendületet adva ezzel a tárgyalási folyamatnak. A német soros elnökség 2020 második felében kiemelt figyelemmel kezelte a dossziét, amelynek eredményeként a tárgyaló felek (Parlament, Tanács, Bizottság) 2020. december 15-én politikai megállapodást értek el.
Az intézményközi megállapodás elfogadása és formája
Az EP Alkotmányügyi Bizottsága (AFCO) április 13-án hagyta jóvá a Danuta Hübner (EPP, Lengyelország) jelentéstevő által előterjesztett, decemberi politikai megállapodás szövegét inkorporáló jelentést, majd az EP plenáris ülése elé április 27-én kimagasló többséggel, 646 igen, 49 tartózkodó (ECR frakció) és 4 nem szavazat mellett fogadta el a kötelező átláthatósági nyilvántartásról szóló új intézményközi megállapodást (továbbiakban: Megállapodás) magában foglaló állásfoglalást. A Megállapodást a másik társjogalkotónak, a Tanácsnak is el kell fogadnia. Miután a Tanácsban az állandó képviselők bizottsága (Coreper II) április 26-i ülésén vita nélkül hagyta jóvá a Megállapodást, a tagállamok általi végső jóváhagyás már inkább formalitásnak tekinthető.
A Megállapodás a kötelező jogi erővel bíró intézményközi megállapodás (Inter-Institutional Agreement, IIA) formáját ölti, amely az uniós jog sajátos jogforrása. Az intézményközi megállapodás a kötelező másodlagos jogalkotási aktusok (rendelet, irányelv) és a politikai deklarációk között helyezkedik el. Ezt az eszközt tipikusan olyan kérdéskörök szabályozására használják, amelyek európai uniós szabályozására a Szerződések nem adnak egyértelmű felhatalmazást. Márpedig a kötelező átláthatósági nyilvántartási rendszer létrehozása – a Bizottság szerint – ilyen kérdés. Ez azt is jelenti, hogy a Megállapodás hatályba lépése után az aláíró intézményeknek (Bizottság, Parlament, Tanács) belső szervezeti hatásköreik alapján meghozott egyedi határozatok útján kell olyan de facto kötelezettségeket létrehozniuk, amelyek előírják a harmadik felek számára, hogy csatlakozzanak a nyilvántartáshoz.
A Megállapodás által hozott változások és gyakorlati érvényesülésük
A Megállapodás nóvuma abban rejlik, hogy a rendszerből immár az uniós intézmények – így a Tanács is – is kötelező jelleggel kiveszik a részüket, valamint egyes lobbitevékenységek csak regisztrációt követően lesznek végezhetők, tehát e tevékenységek végzéséhez kötelező a regisztráció. A Megállapodáshoz továbbá csatoltak egy magtartási kódexet, amelyet a lobbistáknak be kell tartaniuk, ez a nyilvántartásba vételük és ott tartásuk feltétele.
Ami az intézmények szerepvállalását illeti, a legnagyobb újítás, hogy a Tanács – amely 2014-től megfigyelő státuszban vett részt a nyilvántartásban – hivatalos részes féllé lépett elő. A Tanács részvétele azonban továbbra is jelentősen korlátozott: csupán a legmagasabb rangú tisztviselőkkel való találkozókra terjed ki (állandó képviselők), míg a tagállamok továbbra is csupán önkéntes jelleggel vesznek részt a rendszerben. A Megállapodás személyi hatályának korlátozottsága a Parlament és a Bizottság vonatkozásában is szembetűnő, hiszen a rendszer csupán az intézmények legmagasabb beosztású alkalmazottaira terjed ki. Egyéb uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek részvételére önkéntes alapon lehetőséget nyújt a Megállapodás.
Ami az érintett lobbitevékenységeket illeti, a Megállapodás „tevékenységalapú megközelítést” tartalmaz. Ennek keretén belül a dokumentum meghatározza azon lobbitevékenységek körét, amelyek csak a nyilvántartásba vételt követően végezhetők – így különösen: a) találkozók, konferenciák vagy rendezvények megszervezése vagy azokon való részvétel, bármilyen hasonló kapcsolatfelvétel; b) közreműködés vagy részvétel konzultációkon, meghallgatásokon vagy más hasonló kezdeményezésekben (ide nem értve az európai polgári kezdeményezést és az uniós petíciót); c) kommunikációs kampányok, platformok, hálózatok és alulról szerveződő kezdeményezések megszervezése; d) szakpolitikai dokumentumok, felmérések, nyílt levelek és egyéb kommunikációs anyagok elkészítése vagy megrendelése.
E felsorolás viszonylag általános nyelvezetet használ, amelynek köszönhetően – értelmezés függvényében – kiterjedhet a hagyományos belső (intézményeket és azok képviselőit célzó, „inside lobbying”) és külső (polgárok széles körét célzó, „outside lobbying”) lobbitevékenység eszköztárának jelentős részére. A Parlament üdvözölte, hogy e megközelítés kiterjed a közvetett lobbizásra is, amely a COVID-19 járvány miatt egyre elterjedtebbé vált, a lobbisták és uniós döntéshozók közötti interakcióknak ugyanis új formái jelentek meg.
A Megállapodás azt is meghatározza, hogy kifejezetten mi nem tekinthető ilyen, nyilvántartásba vételhez kötött lobbitevékenységnek. Így többek között a szakmai tanácsadás, beadványok benyújtása félként, természetes személyek által „szigorúan személyes minőségben eljárva, másokkal nem társulva” végzett tevékenységek, valamint a „spontán találkozók, tisztán magánjellegű vagy társasági jellegű találkozók”. Fontos kivétel továbbá, hogy e szabályozás nem terjed ki a tagállamok közigazgatási szervei (beleértve állandó képviseleteiket), politikai pártok és kormányközi szervezetek tevékenységére sem.
E kivételek egyértelműen szemléltetik a rendszer gyengeségét. Nehezen ellenőrizhetőnek mutatkozik például a „személyes minőségben eljárva” kitétel gyakorlati elhatárolása a hivatásos és regisztrált lobbisták találkozóitól. Még aggályosabbnak tekinthető a „spontán találkozók” kivétele a regisztrációköteles tevékenységek alól, amely kivétel megállapítását állásfoglalásában az Európai Parlament külön üdvözölte. A mindennapi élethelyzetek alapján persze észszerűnek tűnik a kivétel, a gyakorlatban számos visszaélésre adhat lehetőséget. További általános aggályként merülhet fel, hogy a felsorolás túlságosan általános nyelvezete miatt a technikai és szociális újításoknak köszönhetően megjelenő új lobbistratégiák azonban várhatóan folyamatosan feszíteni fogják a fenti felsorolás értelmezési keretét.
Lezáratlan fejezet
A Megállapodás tehát egy keretrendszert rögzít, amelynek konkrét részletszabályait majd a Tanács, Parlament és Bizottság belső egyedi határozataik útján fogják meghatározni. A dokumentumban említett intézkedések minimumot képviselnek, így az intézmények ennél szigorúbb rendszert is létrehozhatnak. Az Európai Parlament már előirányzott néhány további személyzeti jellegű szabályozást, többek között, hogy tisztviselői osztályvezetői szinttől a főtitkárig csak a nyilvántartásba vett lobbistákkal találkozhassanak, valamint a bizottságok vagy pártközi munkacsoportok által szervezett valamennyi rendezvényen felszólalóként való részvétel feltétele legyen a nyilvántartás hatálya alá tartozó személyek regisztrációja.
A Tanács csatlakozása a Megállapodáshoz – annak korlátozott volta ellenére – mindenképpen pozitív fejlemény, azonban az átláthatóság szükségességét gyakran hangsúlyozó Európai Parlament szerepvállalása némileg csalódást keltő. Az EU népképviseleti szerve bár több jövőbeli szigorítást tervezett be, a tervezet tárgyalása során a szabad képviselői mandátum elve mögé bújva a képviselők számos, tevékenységük átláthatóságát nagyban előmozdító módosító javaslat elfogadását akadályozták meg.
A dokumentum inkább tekinthető a közös átláthatósági kultúra megerősítésére irányuló összehangolt megközelítésnek, illetve ennek irányába tett újabb politikai lépésnek, semmint jelentős változásokat eredményező, az átláthatóságot a gyakorlatban is előmozdító szabályozásnak. Egy több éves folyamat újabb állomásához értünk, de messze vagyunk még attól, hogy az uniós érdekérvényesítés valóban átlátható legyen – már amennyiben a brüsszeli lobbi dinamikusan fejlődő világában egyáltalán lehetséges a teljes átláthatóság.