Az impeachment jogi és politikai kérdései
Nem túlzó az állítás, miszerint Donald Trump rendhagyó elnökségét a kezdetektől egészen a végéig, sőt, úgy tűnik, hogy még azon túl is az impeachment árnyékolja be. A Vanity Fair 2016 decemberében megjelent írása arról adott hírt, hogy a demokraták már Donald Trump felelősségre vonása előtt egyengetik az utat. Elizabeth Warren többedmagával olyan törvényjavaslatot készített elő, amely összeférhetetlenségi szabályok kibővítésével ágyazott volna meg a még hivatalba sem lépett Donald Trump elleni impeachment eljárásnak. Egy évvel később pedig sikertelenül kezdeményeztek impeachment eljárást a Képviselőházban. Mindeközben színre lépett Robert Mueller különleges ügyész, aki a 2016-os elnökválasztásba történő lehetséges orosz beavatkozás miatt több éven keresztül folytatott vizsgálatot. Az eredménytelenségbe fulladó nyomozás ugyanakkor nem törte meg a demokraták lendületét. 2019 telén végül azért indították meg az impeachment eljárást, mert az elnök arra buzdította ukrán kollégáját, hogy indítson nyomozást riválisa, Joe Biden fia ellen. Nem egészen egy évvel a szenátusi felmentéssel zárult eljárást követően, és csak napokkal hivatali idejének lejártát megelőzően a Capitolium ostroma miatt a Képviselőház ismét impeachment eljárást kezdeményezett azt állítva, hogy az elnök lázadásra uszított. De vajon mi is az az impeachment, amely jóformán Donald Trump egész elnöki ciklusát körüllengte? Jogi karakterű büntetőeljárás vagy politikai jellegű bizalmatlansági indítvány? Társadalmi kohéziót teremt vagy a viszályt erősíti? Mit is jelent az alkotmányban szereplő „Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors” kitétel? Ezek megértéséhez érdemes visszatekinteni az országalapítás korszakáig.
Az Alapító Atyák vitái
Amerika egyik legnevesebb alkotmányjogásza, Cass Sunstein, a nemrég megjelent, Impeachment: A Citizen’s Guide című könyvében találó hasonlattal azt írja, hogy az impeachment intézménye „nyit ablakot” az amerikai államiság lényegére. Meglehetősen irónikus, hogy ezt az angolszász gyökerű és a hatalmi visszaélésekkel szemben védelmet nyújtó jogintézményt éppen a brit koronával szemben függetlenségi harcukat folytató amerikaiak karolták fel és fordították uralkodóik ellen. Ennek fényében a Függetlenségi Nyilatkozat olvasható úgy is, mint a brit uralkodónak címzett egyfajta impeachment. A jogintézmény beszivárgott a tagállamok alkotmányainak rendelkezései közé, és az amerikaiak Sunstein megfogalmazása szerint így váltak alattvalókból polgárokká.
Az 1786-ban megkezdődő alkotmányozó konvenció során egyetertés körvonalazódott abban, hogy az – az Alexander Hamilton féle – erős elnöki hatalmat a törvényhozó Kongresszusban valamiképpen ellensúlyozni kell. Az elnöki felelősségre vonásának, vagyis az impeachment lehetőségének megteremtése ezt a célt szolgálta, az alapítók ebben látták a monarchiába hajló államszerkezet kifejlődésének egyik gátját. Ugyanakkor – félve a Kongresszus kezében összepontosuló túlhatalomtól is – jelentős vita bontakozott ki a Kongresszusnak biztosított jogosítvány erejéről, vagyis az impeachment tárgyát képező cselekmények köréről és magáról az eljárásról is. Abban mindenki egyetértett, hogy a felelősségre vonást – alkotmány II. cikk 4. bekezdésében szereplő – hazaárulás és a vesztegetés cselekményei megalapozzák. George Mason ugyanakkor az elnöki hatalom túlsúlyától való félelme miatt úgy érvelt, hogy ezek mellett a tagállami alkotmányokban szereplő „rossz kormányzást” (maladministration) is az impeachment eljárás megindítására okot adó cselekmények között kell rögzíteni. Ez a fogalom szélesre nyitotta volna a törvényhozó mérlegelési lehetőségét. Ez ellen ugyanakkor James Madison tiltakozott, mert álláspontja szerint a túlságosan tág és ezért szubjektív értelmezésnek teret engedő rossz kormányzás fogalmával az alkotmány éppen a ló túloldalára esne át, ugyanis a Szenátus gyakorlatilag a saját politikai belátása szerint mozdíthatná el az elnököket. Ez egyfelől aláásná a hatalom megosztásának az elvét, hiszen mind a végrehajtó hatalmat, mind pedig a bíróságot a Kongresszus függésébe taszítaná. Másfelől pedig a kormányzás demokratikussága szempontjából is aggályokat vetne fel, ugyanis Kongresszus belátása szerint bírálhatná felül az elnökválasztás eredményét.
George Mason és James Madison vitájában végül kompromisszumos megoldás született, amelyet „az Egyesült Államok ellen elkövetett súlyos bűncselekmények és vétségek” (other high crimes and misdemeanors against the United States) keretjellegű elkövetési fordulata jelentett. Alexander Hamilton A föderalista 65. írásában úgy értelmezte az intézményt, mint amely orvoslást nyújthat azon cselekményekkel szemben, amellyel a szövetségi közhivatalt viselők, ideértve elnököt is, a közbizalmat sérti meg vagy azzal élnek vissza [the misconduct of public men ( … ) the abuse or violation of some public trust]. Az alkotmány kodifikációja ugyanakkor még egy utolsó meglepő fordulatot tartogatott a hosszú vitában. Az alkotmányszöveg végső stilisztikai ellenőrzését végző bizottság – érthetetlen módon – törölte a szövegből az „Egyesült Államok ellen elkövetett” kitételt. Ezen értelmező szövegrész elmaradásából fakad, hogy később sokan – tévesen – egyenlőségjelet igyekeztek, igyekeznek tenni a büntető törvénykönyvben büntetni rendelt magatartások, valamint az impeachment alapját jelentő cselekmények között. Ez a téves felfogás nyomta rá bélyegét a Donald Trump ellen nemrég benyújtott impeachment megszövegezésére is.
Ezen kívül a Kongresszus és az elnök közötti hatalmi egyensúly megőrzését nemcsak az impeachment cselekményeit övező kompromisszum, hanem az impeachment eljárás jellege is tükrözi. Andrew C. McCarthy korábbi államügyész, a Faithless Executive című könyvében arra mutat rá, hogy az alapítók az elszámoltathatóság elősegítése, de egyúttal kongresszusi hatalom féken tartásának szempontjai szerint alakították az impeachment eljárási szabályait. Ennek értelmében a Képviselőházban egyszerű többséggel indítható meg az az eljárás, amely a felelősségre vonást segíti elő. Másfelől ugyanakkor a felelősség megállapításához a Szenátusban megkívánt 2/3-os többség politikai, vagyis egyfajta nemzeti konszenzust feltételez abban, hogy az impeachment tárgyává tett cselekmény valóban különösen súlyos, az alkotmányos rend és a nemzet ellen irányul, és így megalapozza a közhivatalt viselő elmozdítását. Az impeachment funkciója a társadalmi kohézió helyreállítása, ezért fogalmaz úgy Alexander Hamilton A föderalista 65. írásában, hogy az impeachment tárgyát képező magatartások csak azok a társadalom ellen elkövetett cselekmények lehetnek, amelyek országszerte érzelmeket korbácsolnak fel.
Az amerikai alkotmányban ismert impeachment jogintézménye kompromisszumok eredményeként született, ugyanakkor ezen kompromisszumok nélkül magát az alkotmányt nem fogadták volna el a konvención.
Bűntett vagy rossz kormányzás; jogi vagy politikai eljárás?
Az alkotmányszövegről folytatott viták fényében látszik, hogy az impeachment mind a bűnvádi eljárástól, mind pedig a bizalmatlánsági indítványtól különbözik. Igaz, hogy az impeachment eljárás egészét ceremoniális külsőségek jellemzik. A Képviselőház fogalmazza meg a vádiratként szolgáló úgynevezett „artricles of impeachment”-et, majd pedig képviseli az elnök terhére rótt vádakat a Szenátus előtt. A szenátorokat a Legfelsőbb Bíróság Szenátussal szemközt lévő épületéből érkező amerikai főbíró esketi fel, aki aztán elnököl a Szenátusban zajló tárgyaláson. Szerepe azonban formális, a Szenátus saját maga alakítja ki a tárgyalás szabályait és minősített többséggel dönt a felelősség megállapítása vagy a felmentés felől. A jogias külsőségek dacára ugyanakkor az „impeachment” nem bűnvádi eljárás, az Egyesült Államok főbírója nem bíróként elnököl, a szenátorok pedig nem esküdtek. A ’90-es évek elején a Walter Nixon kontra Egyesült Államok ügyben az amerikai Legfelsőbb Bíróság erősítette meg, hogy az „impeachment” politikai karakterű eljárás, így a döntés privilégiuma egyedül a Szenátust illeti meg, és ez a bíróság felülvizsgálatán kívül esik. Az elnöklő főbíró feladata csupán a külsőségek megtartására korlátozódik. Ahogyan Alexander Hamilton fogalmazott, a végrehajtó hatalom tisztségviselő feletti imepachment zabláját a népképviseleti szerv tartja a kezében. Nem csoda tehát, hogy 1999 telén Bill Clinton szenátusi tárgyalására William Rehnquist főbíró zsebében egy csomag kártya lapult.
Az impeachment azért is különbözik az objektív jogalkalmazási mércével jellemzett büntetőeljárástól, mert a megindítására okot szolgáltató magatartások – az alkotmányszöveg nyitott megfogalmazása alapján – nem határozhatók meg előzetesen kimerítő jelleggel és a megindítására alapot adó magatartások köre nem fedi le a büntető törvényekben rögzített büntetendő cselekményeket. Lehetségesek persze olyan esetek, amikor ez a kettő egybeesik, ugyanakkor ez nem törvényszerű, ugyanis a két eljárás funkciója egymástól különbözik. Míg a büntetőeljárás büntetendő cselekmény elkövetése miatt indult, addig az elnök alkotmányban rögzítettek szerinti felelősségre vonása, Hamilton nyomán, a közbizalom elárulásának szankcionálására szolgál. Az országot a Bahamák mesés nyugalmából irányító elnök bár bűncselekményt nem követ el, de a hivatalával együtt járó közbizalmat biztosan elárulja. Az az elnök, aki az alkotmányban biztosított kegyelmi jogkörét visszaélésszerűen gyakorolja, szintén nem követ el bűncselekményt, ugyanakkor a közbizalmat megint csak elárulja. Az az elnök viszont, akit adócsaláson érnek, bár bűntetendő cselekményt követ el, de a hivatalával járó közbizalmat nem árulja el.
Másfelől ugyanakkor az impeachment különbözik a parlamentáris demokráciákban ismert bizalmatlansági indítványtól is. Valamely politikai erő által elhibázottnak vagy tévesnek ítélt kormányzás önmagában ugyanis nem nyújt lehetőséget felelősségre vonási eljárás kezdeményezésére. Ez nemcsak az alkotmányban rögzített – a képviselőházi többség által egyébként jogértelmezéssel adott esetben akár meg is kerülhető – tényállásokból, hanem a formalizált eljárási rendből is következik, ugyanis a Szenátus könnyedén elejét veheti az elnök pártpolitikai megfontolások mentén történő elmozdításának. Igaz ugyanakkor, hogy a jogias jellegű és ceremoniális eljárás politikai karakterű abban az értelemben, hogy a felelősség megállapítása nemzeti konszenzust feltételez. Az eljárás megindítása ilyen konszenzus híján pedig több kárt okoz, mint amennyi előnnyel kecsegtet, ugyanis nem rendezi, hanem éppen ellenkezőleg, még inkább elmérgesít egy fennálló politikai konfliktust. Alexander Hamilton fogalmazta ezt a félelmét úgy, hogy az imepachment könnyen már korábbról létező politikai ellentéteket erősíthet fel, ezért fennáll annak a veszélye, hogy a döntést a pártok ereje, nem pedig a bűnösség vagy ártatlanság kérdése határozzák meg. Mint ahogy Donald Trump esete is igazolta, szavai időtállónak bizonyultak. Ennek megfelelően az impeachment megítélését nem lehet és nem is szabad elszigetelni a közvélekedéstől és a politikai környezettől. Ekként pedig a fennálló alkotmányos rendet és társadalmi kohéziót védi. Részét képezi a „fékek és ellensúlyok” összetett rendszerének, amelyben az elnököt vétójog illeti meg a törvényhozással szemben, míg a Kongresszus megfoszthatja hivatalától a hatalmával visszaélő vagy a közbizalmat eláruló elnököt. Benjamin Franklin elhíresült mondását felidézve, impeachment híján a zsarnoki hatalommal szemben csak a merénylet vagy államcsíny lehetősége marad.
Impeachment történelmi példák tükrében
A történelmi példák azt bizonyították, hogy az alapítók megfontolásai helyesek voltak. Az amerikai történelem során számos elnökkel szemben merült fel az imepachment lehetősége, köztük volt Thomas Jefferson, John Tyler, James Buchanan, Woodrow Wilson, Herbert Hoover és Harry Truman is. Rajtuk kívül Richard Nixonnal szemben azért nem indult meg az eljárás, mert egyre kedvezőtlenebb megítélése és a Republikánus Párt támogatásának elvesztése miatt még előtte lemondott. Végül ténylegesen csak három elnök ellen indult impeachment, köztük pedig Doanld Trump ellen immáron több ízben. Elnökökön kívül pedig a Képviselőház egy szenátor, egy hadügyi államtitkár és összesen 15 szövetségi bíró ellen kezdeményezett eddig eljárást. A Szenátus pedig ebből összesen nyolc bíró felelősségét állapította meg, és mozdított el őket hivatalukból. Jól látható, hogy az impeachment kivételes eszköz, amelynek alkalmazása pártpolitikai és ideológiai vitákon felülemelkedő konszenzust feltételez. Ezt példázza Bill Clinton impeachment esete is. Azon túl, hogy az elnök terhére rótt cselekmények meglehetősen távoli kapcsolatban álltak az elnöki hatalom gyakorlásával, a nemzeti közvélemény soha nem fordult szembe Clintonnal és így a republikánusok kísérlete eleve kudarcra volt ítélve.
A történelmi példák ugyanakkor arra is rávilágítanak, hogy az elnökökkel szemben indított impeachment eljárások mögött mindig egy politikai válság vagy új államelméleti, alkotmányjogi gondolkodás megerősödése áll. Kevéssé ismert, de ebből a szempontból beszédes John Tyler elnök esete, akit 1842-ben kívántak felelősségre vonni. Ennek oka pedig az volt, hogy Tyler elnök a korábbi hagyományokkal szakítva az elnököt megillető vétót nemcsak alkotmányjogi, hanem közpolitikai – az adott esetben a déliek és északiak küzdelmét tükröző vámpolitikával összefüggő – megfontolások mentén is alkalmazta a Kongresszus jogalkotásával szemben. A Tyler-impeachment tétje az volt, vajon az elnököt megilleti-e, és ha igen, akkor milyen mértékben illeti meg a közpolitikák alakításának lehetősége. Ez a kérdés pedig Theodore Roosevelt és Woodrow Wilson elnökségei óta mind a mai napig meghatározó dilemmaként van jelen az amerikai alkotmányjogi diskurzusban. Andrew Johnson esete is tanulságos, aki az Abraham Lincoln elleni merényletet követően avanzsált elnökké. A vele szemben 1868-ban megindított impeachment formálisan azt rótta tehére, hogy hadügyi államtitkárát törvényt szegve menesztette hivatalából. Az ügy hátterében ugyanakkor sokkal inkább a polgárháborús konfliktus továbbélése érhető tetten. Johnson elnök ugyanis nem volt híve a déli államok erős szövetségi ellenőrzés mellett történő úgynevezett „újjáépítésének”, ami ugyanakkor a republikánus többségű Kongresszus prioritásai közé tartozott. Bár formális értelemben impeachment eljárás Richard Nixonnal szemben nem indult meg, ám a bukásához vezető Watergate botrány hátterében szintén egy mélyebb konfliktus áll. A ’72-es választás nagy tétje ugyanis az volt, hogy a Franklin D. Roosevelt, John F. Kennedy és Lyncon B. Johnson elnökök alatt megerősödő adminisztratív állam elleni fellépés volt. A Watergate botrány ennek vetett véget.
Donald Trump és az impeachment
Ebbe a sorba illeszkedett Donald Trump is, akinek teljes elnöksége – mind a demokrata, mind a republikánus – „washingtoni elittel” való szembefordulás jegyében telt. Hűen jellemzi ezt a négy évvel ezelőtt elmondott beiktatási beszéde, amelyben úgy fogalmazott, hogy az elnöki hatalmat ezúttal nem két elnökség vagy két politikai párt között, hanem Washingtontól az ország lakosságának adták át. Trump elnököt rendhagyó – vagy csak régi republikánus korokat idéző – politikai megközelítés jellemezte számos kérdésben, így például a külgazdaság és kereskedelem, a bevándorlás és a határvédelem, a bírósági politika és a szövetségi bürokrácia terén. Az elnökségét gyakorlatilag végigkísérő impeachment mögött ezért minden bizonnyal nem elhanyagolható szerepet játszott a beágyazódott politikai elit felfogásához képest idegen államelméleti gondolkodás előretörése. Ugyanakkor a felmentéssel végződő első impeachment ismét visszaigazolta az alapítók eredeti elképzeléseit, amely szerint pártpolitikai megfontolások önmagukban nem, csak a közbizalom olyan elárulása ad okot az elnök elmozdítására, amelynek megállapításához nemzeti konszenzus szükséges.
Az utóbbi hetek eseményei miatt ugyanakkor az impeachment eljárás a távozását követően is tovább kíséri Donald Trumpot. A Képviselőház ugyanis a január 6. napján a Capitoliumnál történt események miatt ismét felelősségre vonást kezdeményezve állítja, hogy az elnök lázadásra uszított. Mind az eljárási szabályok, mind pedig a precedensek szerint – figyelemmel arra is, hogy volt elnököt is megillet hivatal – a Szenátus az elnök távozását követően is megkezdheti a tárgyalást. Bár nemzeti konszenzus formálódott abban, hogy az amerikai alkotmányos rendhez és hagyományokhoz méltatlan mindaz, ami az újév első hetében történt, de a Képviselőház által megfogalmazott vádpont több kérdést és kételyt is felvet. A Capitolium ostromára összpontosító egyetlen vádpont értelmében az elnök lázadásra uszított, amivel bűntettet követett el. A demokraták szándéka abból a szempontból világos, hogy a vád ilyetén megfogalmazásával próbálnak megágyazni a – polgárháborút követően kodifikált, de korábban még sohasem alkalmazott – 14. alkotmánykiegészítésben foglaltak felhívása előtt. Ez a szabály teszi ugyanis lehetővé, hogy a lázadásban vagy felkelésben résztvevőket a Kongresszus eltiltsa a hivatalviseléstől.
Ugyanakkor az impeachment alapjául szolgáló cselekmény ilyen minősítése – figyelemmel a jogintézmény korábban ismertetett jellegadó sajátosságaira is – több szempontból aggályt kelt. Egyrészt a Képviselőház a saját maga helyzetét – és emellett az impeachment lefolytatását is – jócskán megnehezítette a Szenátus előtt. Az első alkotmánykiegészítésben elismert véleménynyilvánítási szabadság, illetve szigorú bírói védelmének fényében ugyanis az uszítás bizonyítása meglehetősen nagy kihívás, mert olyan erőszakra történő közvetlen felhívást feltételez, amely jogtalanság elkövetésére irányul. A korábban kifejtettek fényében, az impeachment nem feltétlenül követeli meg büntető törvényben foglalt cselekmény bizonyítását. Impeachment megkezdését így önmagában azok a magatartások is megalapozhatták volna, hogy a Capitoliumot ért támadás során az elnök szótlan és tétlen maradt vagy akár az, hogy még a bírósági jogorvoslatok kimerítését követően is a választás eredményének megváltoztatására ösztökélt. Másfelől a lázadás kiemelése is visszássá válhat annak fényében, hogy a nyár folyamán kirobbant és hónapokig tartó zavargások lázadásnak minősítését a demokraták tiltakozása akadályozta meg. Miért is van mindennek jelentősége? Nagyrészt azért, mert az impeachment végső soron az alkotmányos rend és a társadalmi kohézió megóvását szolgálja. Nem büntetőeljárás, hanem jogi köntöst öltő politikai döntés, amely feltételezi a szenátorok kétharmadának egyetértését. Többről szól, mint az alapját képező cselekmény megítéléséről. Az impeachment politikai komponense abból fakad, hogy pártpolitikán felülemelkedő nemzeti egység kovácsolódik-e a felelősség megállapítását illetően, vagy éppen ellenkezőleg, az eljárás tovább szítja a viszályt. Ahogyan Alexander Hamilton A föderalista 65. írásában fogalmazott, a pártok erődemonstrációjává válik, és több kárt tesz, mint amennyi hasznot hoz. Félő, hogy a Képviselőház által Donald Trump ellen megfogalmazott vádpont ez utóbbi hatást fogja kiváltani. Mindenesetre egy biztos: a következő hetek, hónapok során továbbra is Donald Trump volt elnök játszhatja majd a főszerepet az amerikai közéletben.
Források:
1. Cass Sunstein, Impeachment: A Citizen’s Guide (Harvard University Press, 2017);
2. Michael McConnel, The President Who Would Not Be King: Executive Power under the Constitution (Princeton University Press, 2020);
3. Sándor Lénárd, A Trump elleni impeachment-eljárás jogi értelmezése (Országút, 2020. április 20.; https://orszagut.com/nyomtatott_cikk/jogi-es-politikai-merce);
4. Sándor Lénárd, Trump korszakváltó küzdelme áll az impeachment mögött (Mandiner, 2020. január 30. https://mandiner.hu/cikk/20200129_trump_korszakvalto_kuzdelme_all_az_impeachment_mogott);
5. Sándor Lénárd, Vádemelési eljárás Trump ellen (Magyat Nmezet, 2019. október 27., https://magyarnemzet.hu/velemeny/vademelesi-eljaras-trump-ellen-7418333/);
6. Michael J. Gerhardt, History Shows the Senate Can Hold an Impeachment Trial After Trump Leaves Office
7. Andrew C. McCarthy, The Trump Impeachment Is Deeply Flawed, but He Deserves Conviction (National Review, 2021. január 17., https://www.nationalreview.com/2021/01/the-trump-impeachment-is-deeply-flawed-but-he-deserves-conviction).