Anyagi veszteség vagy versenyképességi probléma?
Az új kohéziós politika kialakítása során az egyes régiók adminisztratív kapacitását kell javítani.
A soros magyar elnökség prioritásai olyan témák köré szerveződnek, amelyek úgy a hazai, mint az európai közéletben jelentős visszhangot kaptak – és valóban nem lehet fontosságukat elhanyagolni. Ezek közül első helyen a versenyképességi megállapodás létrehozása szerepel, amit az európai védelempolitika megerősítése, a következetes és érdemeken alapuló bővítéspolitika, valamint az illegális migráció megfékezésének kérdése követ. A magyar elnökségnek azonban három olyan prioritása is van, amelyek a nemzetközi fórumokon valamivel kevesebb visszhangot kaptak, így a kohéziós politika jövőjének kialakítása, egy gazdaközpontú uniós agrárpolitika kialakítása, valamint a demográfiai kihívások kezelése.
A kohéziós politika jövőjének kialakítása az elmúlt napokban ismét akuttá vált, lévén, hogy az uniós pénzügyekért, valamint kohéziós politikáért felelős vezetők a következő többéves költségvetési ciklus kohéziós politikájának jövőjét igyekeznek megtárgyalni. Egy ZEW tanulmányra hivatkozva a német pénzügyminiszter, Christian Lindner szerint a kohéziós politika túlfinanszírozott. Felhívta a figyelmet arra, hogy a 2021–2027-es költségvetésben rendelkezésre álló pénzösszegnek mindössze 5 százaléka került felhasználásra. Erre alapozva a pénzügyminiszter úgy véli, hogy ezeket a forrásokat jobban ki lehetne használni, például a védelmi kapacitások fejlesztésére. Ehhez az EU-nak sürgősen szüksége van pénzre, miközben a kohéziós alapok „kihasználatlanul hevernek”. Ezzel ellentétben, Elisa Ferreira, a leköszönő kohézióért és reformokért felelős uniós biztos úgy véli, hogy a Kínával és az Egyesült Államokkal szembeni versenyben minden uniós régió teljes potenciáljára szükség van és kifejtette, hogy a kohéziós politika finanszírozására továbbra is prioritás marad.
A kohéziós politika korlátai
A két vezető közötti nézeteltérés nagyjából tükrözi a kohéziós politikát érintő viták törésvonalait. A ZEW tanulmány, amelyet a német szövetségi pénzügyminisztérium rendelt meg, nem meglepő módon azt állapítja meg, hogy a kohéziós alapokból származó támogatások nem minden esetben érik el eredeti célkitűzéseiket.
A kohéziós politikák eredményességét illetően számos tanulmány készült, amelyek eredményei többnyire összhangban vannak a ZEW tanulmány legfontosabb megállapításaival is. Így például ismert, hogy a legalacsonyabb fejlettségű régiók tudják legkevésbé felhasználni az alapokat, míg a fejlettebb régiók többet nyernek az uniós forrásokból. Az egyes befektetések leginkább rövid távon képesek javítani egy-egy térség gazdasági és társadalmi jólétét mérő mutatókon. Csakhogy a források elapadása után a megfigyelt fejlődés több esetben is leáll, vagyis az alapok nem járulnak hozzá egy fenntartható fejlődéshez. A háztartások szintjét vizsgálva, a német tanulmány is megállapítja, hogy a lakosok többségének előnye származik a jövedelmek és a munkahelyek kohéziójából, de a magasan képzettek és a magasabb jövedelemmel rendelkezők jobban járnak. Más szóval, az alapok nem feltétlenül járulnak hozzá a társadalmi felzárkóztatáshoz. Mi több, bár a tagállamok szintjén csökkennek a fejlettségi különbségek, gyakori, hogy az egyes országok régiói közötti növekedik.
A szakirodalom széleskörű áttekintése után a ZEW tanulmány is arra a következtetésre jut, hogy rendkívül nehéz felmérni ezen a területen a közpolitikai intézkedések eredményességét. A módszertani kihívásokon túlmenően a jelenlegi kohéziós politikák értékelését a Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszközből (Recovery and Resilience Facility, RRF) származó források és a kohéziós források egyidejű létezése, valamint egyes esetekben az ezek közötti átfedések is nehezítik.
Ugyanakkor a szerzők hangsúlyozzák, hogy a kevésbé fejlett régiókban az adminisztratív kapacitások növelésére kellene törekedni a további források utalása előtt. Az erős kormányzati, helyi önkormányzati struktúrák, a stabil intézményi keretek, a korrupció hiánya, valamint a humántőke rendelkezésre állása lényegesek a kohéziós politika eredményessége számára. A gyenge intézményekkel rendelkező régiókban a kohéziós transzferek elpazarolhatóak járadékszerzésre, vagy akár kontraproduktív is lehet, amennyiben olyan iparágak támogatására használják, amelyek nem versenyképesek.
A német pénzügyminisztert viszont mindezek kevésbé zavarták, sokkal inkább az elkülönített források viszonylag alacsony kihasználtsága. Lindner némileg jogosan érezheti úgy, hogy a Németország által befizetett jelentős összeget az EU nem használja ki a legészszerűbben, hiszen a jelenlegi 2021–2027 között tartó költségvetési ciklus felénél a források nagyon alacsony százaléka volt kifizetve a tagállamoknak. Ám a helyzet nem ennyire egyszerű. A kohéziós források elköltésének mérésében lehetnek lényeges módszertani különbségek. Mi több, az egyes kohéziós programok sikerességéhez hasonlóan, az abszorpciós ráta tekintetében is nagy eltérések vannak az egyes tagállamok, illetve régiók régiói között.
A kohéziós források kihasználtsága
Egy, az EP által rendelt tanulmány szerint 2020 végére az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA), a Kohéziós Alapból (KA), az Európai Szociális Alapból (ESZA) és az ifjúsági foglalkoztatási kezdeményezésből (YEI) a 2014–2020-as időszakra rendelkezésre álló összes pénzügyi forrásnak csupán 52,5 százalékát fizették ki a tagállamoknak. Ugyanakkor, 2023 végére a felhasználási arány 94,4 százalék volt, amennyiben nem számoljuk ide a REACT-EU-alapokat. A tanulmány szerint a 2014–2020-as többéves költségvetési ciklus első éveiben nagyon lassú tendencia figyelhető meg a források felhasználása terén: 2018 végéig az összes forrásnak mindössze egynegyedét fizették ki, míg a programozási időszak vége felé jelentős felzárkózás következett be.
Csakhogy a 2014–2020 közötti időszakban a felhasználási arány alacsonyabb volt, mint a 2007–2013 közötti időszakban, még a REACT-EU figyelembevétele nélkül is. Például 2020 végén a felhasználási arány tíz százalékponttal alacsonyabb volt, mint az előző időszakban, 2013 végén. Ez a legtöbb országot érinti, de itt is vannak kivételek (pl. Románia, Csehország, Magyarország), amelyek abszorpciós rátája az uniós átlagnál jóval magasabb. Ezzel szemben Olaszország, Spanyolország, Görögország egyes régiói, valamint Horvátország, Szlovákia, Málta és Bulgária esete is átlagon aluli kifizetési arányokat mutatott. A 2021–2027-es időszak előrehaladásáról szóló első információk azt mutatják, hogy a jelenlegi ciklusban a 2014–2020-as kezdeti évekhez képest még alacsonyabb a felhasználás.
Mindezek fényében érthető, hogy a kohéziós politika kihívásait tekintve egyesek úgy látják, hogy csökkenteni lehet, sőt kell a rendelkezésre álló alapokat, hiszen a tagállamok ezeket amúgy sem használják ki. Ez az nézőpont figyelmen kívül hagyja az alacsony kihasználtság okait, így nem is akar azokon változtatni – vagyis azoknak a régióknak, amelyek nem voltak képesek eredményesen felhasználni a forrásokat, még annyi esélye sem lenne a felzárkózásra, mint eddig volt.
A Bizottság leköszönő tagja azonban látja, hogy az EU versenyképessége nem fejleszthető vagy akár csak nem is tartható szinten, amennyiben tovább növekednének az EU régiói közötti különbségek. Csakhogy a Bizottság a források centralizálásban látja a megoldást. Ez a nézőpont viszont azt a lényeges szempontot felejti el, hogy a kohéziós politikák azokban a régiókban voltak legkevésbé eredményesek, amelyek elégtelen vagy nem megfelelő intézményi struktúrákkal, illetve kevésbé képzett munkaerővel rendelkeztek. Ezeken viszont csakis egy rugalmasabb szabályrendszer segítségével, illetve az adminisztratív kapacitások fejlesztésével lehet segíteni. Mindezekhez a szubszidiaritás elvének érvényesülésére van szükség. Ezen túlmenően, a szakpolitikák kidolgozásában nemzeti és nem egyszerű regionális alapon kialakított döntésekre van szükség, amit a német pénzügyminiszter áltat bemutatott tanulmány is hangsúlyoz.
Amennyiben a Bizottság által szorgalmazott megoldás teret nyer és egy centralizáltabb kohéziós politika kerülne kialakításra, úgy valószínű, hogy az egyes fejlesztési szakpolitikák még kevésbé lennének gazdasági vagy társadalmi szempontból eredményesek, valamint egyes tagállamok régiói még inkább leszakadnának. Ugyanakkor a térség lakosaiban jobban tudatosodna az EU szerepe az egyes fejlesztések során, ami várhatóan növelné az uniós integráció támogatását. A Bizottság szempontjából ez viszont egy rendkívül lényeges szempont lehet. Láthatóan a kohéziós politika jövőjének kialakítása igencsak érzékeny pontokat érint a politikai térfelek ellentétes pólusain. A csatározások legnagyobb vesztesei a forrásokat eredményesen felhasználó tagállamok lehetnek, így Magyarország is, illetve amennyiben az unió egészét nézzük – akkor a regionális különbségek miatt egyre csökkenő uniós versenyképesség.
